[ 謝維雁 ]——(2002-11-30) / 已閱44306次
憲法效力問題研究
謝維雁
[英 文 名] On Validity of Constitution
[內容摘要] 憲法效力及對憲法效力的研究具有重要的實踐和理論意義。認為憲法效力具有直接法律效力或間接法律效力都不科學，憲法具有效力即意味著憲法可以被直接適用或憲法具有“直接”法律效力，不存在憲法具有間接法律效力問題。憲法效力具有最高性、權威性、穩定性、全面性以及保障制度專門化與多元化的特點。憲法遵守和憲法適用是憲法效力實現的兩種基本方式，而憲法效力的充分實現有賴于優化憲法實施的環境和完善憲法自身內容。
[關 鍵 詞] 憲法效力 憲法遵守 憲法適用
前言：憲法效力的意義
憲法的效力，是指憲法的法律強制性和約束力，是憲法作為國家根本法對整個國家生活和社會生活進行調整所具有的最高法律效力。具體而言，它是指憲法在屬時、屬地、屬人、屬事四維度中的國家強制作用力[1]。 憲法效力問題，是憲政實踐和理論的核心問題之一，也是立憲和行憲所面臨的首要問題。其意義在于：第一，憲法具有法律效力是立憲主義理念即限制政府權力、保障人權的基本假定，也是制憲、行憲的正當性基礎。憲法沒有效力，則立憲主義理念不能實現，制憲淪為政治標簽，行憲則只是政治與權力獲得合憲性的工具。第二，憲法的效力是憲法規范與社會現實相統一的表現。憲法效力是憲法的普適性價值落實到社會實際的橋梁，是紙上的憲法轉化為實際規范（活的憲法）的中介。憲法規范與社會現實處于動態平衡之中，一方面社會現實的發展要求憲法規范與之相適應，另一方面憲法規范又要規范社會現實，校正“越軌”行為。因此，憲法效力既體現了憲法的適應性，又體現了憲法的權威性。第三，憲法具有普遍效力，是憲政國家、法治社會的基本前提和重要特征。一切憲政國家、法治社會的制度措施的落實都最終依賴于憲法效力。憲法具有效力，是現代國家的道德基礎和合法性源泉，也是現代社會生活方式或生存狀態的理性根據。第四，法律效力的實質是國家強制作用力的實現，憲法是國家根本大法，其效力自然是國家強制作用力的根本實現形式。因此，憲法有無效力以及其效力的實現程度反映了國家強制力的實現程度，憲法效力關乎國家安危和社會穩定。
對憲法效力的研究也具有極為重要的意義。研究憲法效力的目的是更好地、更充分地實現憲法的效力。由于種種原因，我國憲法學界對憲法效力的研究尚不深入，鮮有系統而專門的論述，當前通行的憲法學教材也幾乎都不涉及憲法效力問題。本文擬就憲法效力問題作一些基礎性探討，以期引起學界進一步深入的研究。
一、 直接效力與間接效力之爭及評述
憲法的直接效力與間接效力之爭起源于德國。其背景是歐洲大陸公法與私法劃分傳統。憲法直接效力說的代表人物是尼伯泰。直接效力說認為，憲法的約束對象不僅僅指國家權力，而且也應涉及到公民間的私人法律關系的領域，要把傳統的私法領域納入憲法的直接約束范圍之內，以便切實維護公民的基本權益。直接效力說產生的社會根源在于，20世紀以來特別是第二次世界大戰后，各種民間組織規模擴大，影響力增大并成為公民生活中第一依賴因素，其對公民基本權利的壓抑和侵犯之可能性及現實性大為增加。但是，這種觀點受到質疑，將公法（憲法）效力擴展到私法領域，包含著不能容忍的弊端：這將導致公法與私法的混淆、憲法與其他部門法的功能重疊，并抹煞了憲法所固有的基本屬性[2]。于是，德國學者迪利赫、馬溫茨等提出了憲法的間接效力說，認為，“憲法規定雖然不對私人之間關系產生直接效力，但也不是沒有關系，而是間接產生效力。……如果用公式來表示的話，那就是：公民的各項自由權利減去私法保障的部分等于憲法保障的領域”[3]。德國關于憲法直接效力與間接效力之爭的焦點是作為公法的憲法在私法領域是否有效。
我國憲法學界關于憲法直接效力與間接效力的爭論與此并無直接關聯。目前，在我國主張憲法具有直接效力（簡稱為“直接效力論”）的學者是在以下兩種意義上界定所謂“憲法的直接效力”的，一是指“憲法可以直接地在國家社會生活中發揮作用，不必通過其它部門作為中介”[4]。一是指憲法在法院的直接適用，“憲法應當具有直接的法的效力，這里法的效力的約束力或強制力是指在法院它有沒有約束力，也就是指在發生了糾紛以后，它有沒有被作為判斷違法與否的標準”[5] 。實際上，上述關于憲法直接效力的含義可進一步抽象為：憲法具有直接適用性（不止于法院）。也有學者不承認憲法具有直接效力（簡稱為“間接效力論”）。主要理由包括：憲法規范比較原則，有待于其他一般法加以具體化和補充，如果不制定相應的普通法律加以補充，使之具體化，便無法據以為判斷行為正確的標準，無法付諸實施。因此，憲法的效力是間接的而不是直接的，表現在，一是在處理具體案件中，憲法條文不能被直接引用；二是對于違憲行為，不能直接追究其法律責任[6]。
針對我國學界關于憲法直接效力與間接效力的論爭，筆者認為：
第一，憲法“直接效力論”值得商榷。論者認為，“憲法的直接效力”，意味著憲法不通過部門法作為中介而直接在國家社會生活中發揮作用。這暗示：憲法通過部門法在國家社會生活中發生作用就是憲法具有間接法律效力。“直接效力論”者否認憲法具有間接效力，而意指憲法將完全不通過中介（部門法）直接在國家社會生活中產生法律效力。這一觀點是不科學的，也難與實踐相符。事實上，許多憲法條文并不直接作用于國家社會生活，而必須通過其它法律、法規的具體化才能實現。但我們并不能因此就說憲法僅具有間接法律效力。因為，判斷憲法是否具有直接法律效力的標準不是看憲法能否直接在國家社會生活中發揮作用，而只能是看它相對于憲法調整對象而言是直接的還是間接的。部門法本身應該是憲法調整的對象，憲法規定的原則、精神及其他具體內容在部門法中得到遵從、維護即實現了憲法的效力，憲法就具有效力（即所謂“憲法的直接法律效力”），而不能認為必須在實際社會生活或具體社會關系中直接發生作用憲法才具有效力。以在法院直接適用作為憲法具有直接效力的唯一標準顯得更不科學。因為，“法不只是評價性規范，它也將是有實效的力量。而從理念王國進入現實王國的門徑，則是諳熟世俗生活關系的法官。正是在法官那里，法才道成肉身”[7]。憲法也不例外，它不僅僅是一種評價性規范，而必須為法官即法院適用，否則，憲法就不能稱之為法律。
第二，憲法“間接效力論”也難以成立。首先，不制定相應的普通法律加以補充，使之具體化，憲法規范便無法付諸實施，這一說法是不正確的。普通法律“依據憲法制定”，本質上就是憲法的實施，即憲法效力的實現，而不是待普通法律在具體社會生活中發生效力后才間接地實現了憲法的效力。其次，即使以下說法是符合我國實際的，即憲法條文在處理具體案件中不能被直接引用，這也只是我國憲政建設中的不正常現象，表明我國早期憲政實踐背離了法治的普適性原則，并不能成為憲法僅具有間接法律效力的依據。而事實上，盡管憲法條文在處理具體案件中不能被直接引用這一中國特有現象至今仍未得到根本改變，但憲法在法院的適用近年來獲得了很大的進展。一方面，憲法學界對憲法在法院的適用即所謂憲法司法化傾注了極大的熱情，對憲法司法適用性的研究取得了極富價值的成果[8]。另一方面，2001年最高人民法院就山東齊玉苓案的批復，被認為是中國憲法司法化的第一案，雖然這一說法并不確切（許多學者的研究表明，在此之前的地方法院早有依據憲法進行裁判的先例），但它徹底否定了“憲法不具有直接適用性”的觀點。有學者對最高法院的這一批復提出了不同的意見，認為關于教育權根本無須依據憲法[9]。最近成都某法院又受理了完全以憲法條文為依據的平等權案。可以說，憲法在法院的全面適用目前僅僅是技術和時間上的問題，在理論上已不存在任何障礙。再次，間接效力論者認為，對違憲行為不能直接追究法律責任。這是一種完全錯誤而且有違事實的說法。不僅許多國家憲法都對違憲責任及追究作了具體而明確的規定，而且也有大量的實證案例。我國憲法雖未明確規定違憲構成但仍有追究違憲責任的原則規定，如現行憲法第5條規定：一切違反憲法的行為必須予以追究。
第三，以憲法的原則性和綱領性否定憲法的法律效力是不正確的。一些憲法學者認為，由于憲法具有原則性、概括性、綱領性和無具體懲罰性，因此憲法不能進入訴訟。這實質上是以憲法的原則性、概括性、綱領性和無具體懲罰性，否定了憲法的法律效力。因為，法律效力的一個重要方面便是司法效力，即能夠進入訴訟。不能進入訴訟或不具有司法效力，意味著憲法沒有法律效力。“法律制定出來就是要被實施、被執行的；沒有不是為了實施、為了執行而制定法律的”[10]。憲法亦然。通過正式程序制定的憲法，其最直接的目標就是要具有法律效力，這是所有立憲主義理論的前提性預設。因此，憲法中的原則性、綱領性條款也應當具有法律效力。有學者認為，憲法中的原則性、綱領性條款是為了彌補具體法律之不足或漏洞的，甚至“在成文法國家，憲法存在的一個重要的理由就是彌補一般法律的漏洞，避免出現法律真空”[11]。這意味著，即使憲法的綱領性、原則性條款，也能夠、應當而且必須進入訴訟，即必須獲得適用。
第四，筆者認為，根本無須提出憲法直接效力或間接效力的學說，憲法具有“直接效力”是無須論證的。筆者在這里說的“直接效力”與前述直接效力論者的“直接效力”有質的區別。我所謂憲法直接效力即是憲法針對自身調整對象所具有的法律效力，而非針對社會現實和具體社會關系。因此，和其他任何部門法一樣，說憲法具有效力即意味著憲法具有直接效力。說憲法具有間接法律效力，不僅存在理論上的荒謬性，而且具有極大的誤導性，似乎憲法不能直接適用。法律效力只能是直接的，不存在僅具有間接效力的法律。因此，主張憲法僅具有間接法律效力即主張憲法沒有法律效力。
第五，憲法具有最高法律效力的本質含義在于憲法的直接適用性。“最高法律效力”意味著：在效力不一的規范等級體系中，憲法居于最高地位，其效力比其他規范高。在其他規范與憲法規范相一致的情況下，直接適用其他規范。直接適用其他規范隱含著其他規范不能違憲，憲法在此仍然具有法律效力，憲法實現了對其調整對象——一般法律的約束，而不是直接作用于具體的社會關系。在其他規范與憲法規范不一致的情況下，應當直接適用憲法規范。因此，憲法具有最高法律效力即表明憲法可以被直接適用，具有所謂“直接”法律效力。
總之，筆者認為，憲法具有法律效力即意味著憲法的直接適用性，一部真正有效的憲法不可能具有間接法律效力。從世界范圍看，有的國家為避免實踐中所謂直接效力與間接效力的論爭，在憲法中明確規定憲法具有直接法律效力。如俄羅斯聯邦憲法（1993年）第15條第1款規定：“俄羅斯聯邦憲法具有最高的法律效力和直接的作用，適用俄羅斯聯邦全境”[12]。俄羅斯聯邦憲法的直接效力表現在以下兩個方面：一是俄羅斯聯邦憲法法院直接依據俄羅斯聯邦憲法條款和有關法律條款，審理憲法訴訟案；一是國家立法機關的立法活動，因為俄羅斯聯邦現行憲法的許多條款要求制定頒布普通法律，立法活動使憲法條款得以執行[13]。
二、 憲法效力的特點
與一般法律效力相比，憲法效力具有如下特點：
（1）最高性。這是憲法效力最重要的特征。憲法效力的最高性，一方面根源于憲法作為國家根本法的地位，有人甚至認為，憲法的效力就是“指在一國法律體系中憲法的地位”[14]。另一方面根源于憲法是由人民制定的這一理論預設 [15]。憲法效力的最高性表現在：第一，憲法處于一國法律規范體系的最上層，是其他法律規范的最終依據，而且，其他法律法規都不得與憲法相抵觸，任何違憲的法律不得生效或者須經由特定機關宣告其無效。在沒有成文憲法的國家，如英國，議會有無上權威，它所制定的法律都是最高的，它的法律制度把一切法律（包括憲法法律）提高到了其他國家中憲法應有的高度[16]，這是英國憲法效力最高性的特殊表現。憲法效力的最高性是相對于其他法律而言的，有人將憲法的效力高于普通法律，稱之為憲法的至上性[17]。憲法效力具有最高性的實質意義在于：一般法律規范與憲法條文相抵觸時，一般法律規范失去效力，憲法條文可成為直接適用的依據。第二，憲法是一切組織和個人活動的根本準則，任何行為都不得違反憲法的規定。
（2）穩定性。憲法效力的穩定性不同于憲法的穩定性。憲法的穩定性，是指它比一般法律規范變動少，能在較長的時間內適用，能適應較大限度的社會變化[18]，它主要是指憲法的內容不輕易的修改、變化。憲法的穩定性是通過憲法效力的穩定性來實現的，但憲法效力的穩定性不涉及憲法內容的修改、變化，僅意味著一部生效的憲法在一段時間內無論在形式上還是事實上都保持著同等的效力，它表明了一部憲法有效規制社會生活的連續狀態。我國1954年憲法存在了大約20年（在內容和形式上呈現出憲法的穩定性），但在1957年后其實施受到削弱，文革十年遭全面破壞，被不宣而廢[19]，在以后的時間里憲法雖仍保持形式的穩定性，但憲法效力喪失了穩定性，并進而導致了社會的混亂。因此，憲法效力的穩定性直接體現了憲法的秩序價值，使人們能夠依據憲法的“提示”理解自己及他人行為的性質與后果，從而對未來的生活作出有效的預測、規劃、安排，促進社會的有序化。憲法作為國家根本大法，除了其內容和形式應具有穩定性即不輕易修改、變更外，其效力也必須保持穩定性，這是確保憲 政價值得以實現的一般前提條件。“一部有效的憲法可以引發人們對政治進程的穩定寄以期望的規則體系。穩定可行的憲法是社會穩定的制度和法律前提”[20]。
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