[ 李俊杰 ]——(2010-12-9) / 已閱9207次
淺析目前我國對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督
李俊杰
目前，抽象行政行為已成為各國政府進(jìn)行行政管理的一項(xiàng)最重要的手段。長期以來，由于對(duì)抽象行政行為存在不同認(rèn)識(shí)，也由于我國行政訴訟法和復(fù)議法一直將部分抽象行政行為排除在司法審查的受案范圍之外，我國遠(yuǎn)未建立起對(duì)抽象行政行為監(jiān)督的有效機(jī)制。現(xiàn)行的法律和法規(guī)有時(shí)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督還有空白,而有時(shí)雖然有規(guī)定,但也十分籠統(tǒng),從而對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督形同虛設(shè)。而對(duì)抽象行政行為進(jìn)行有效的監(jiān)督正是一個(gè)國家實(shí)現(xiàn)行政法治的重要標(biāo)志，因此有必要對(duì)此加以深入研究。本文試圖分析我國對(duì)抽象行政行為監(jiān)督的現(xiàn)狀，結(jié)合國外的一些做法提出建立和完善我國抽象行政行為監(jiān)督機(jī)制的設(shè)想。抽象和具體總是相對(duì)而言的，因此，抽象行政行為也是相對(duì)于具體行政行為的一個(gè)學(xué)術(shù)概念。目前對(duì)抽象行政行為的定義帶有普遍性的觀點(diǎn)認(rèn)為，抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為，其范圍包括行政立法行為和其他一般規(guī)范性文件的行為，具體是指制定行政法規(guī)、規(guī)章以及其他具有普遍約束力的決定、命令的行為。這一行政行為相對(duì)于行政機(jī)關(guān)針對(duì)某特定對(duì)象采取的行為，具有對(duì)象非特定性、效力的未來性和規(guī)范的反復(fù)適用性三個(gè)特征，因此被稱為抽象行政行為。
一、當(dāng)前我國是如何對(duì)抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督的及在實(shí)施過程中存在的問題
1990年10月1日實(shí)施的我國行政訴訟法第12條第2款規(guī)定，對(duì)于因行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍性約束力的決定、命令而提起的訴訟，人民法院不予受理。1999年4月29日通過的我國《行政復(fù)議法》第7條就納入行政復(fù)議申請(qǐng)范圍的抽象行政行為的范圍和方法作出了規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)”（一）國務(wù)院部門的規(guī)定：(二)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定；(三)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。前款所列不含國務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理�！庇纱丝梢娢覈姓V訟法和行政復(fù)議法均將部分抽象行政行為排除在訴訟和復(fù)議的受案范圍之外，因此對(duì)部分抽象行政行為的監(jiān)督主要依賴于權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)的自身監(jiān)督兩種方式。這兩種形式的監(jiān)督是我國目前對(duì)抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督的最主要形式，至于說要群眾監(jiān)督和代表監(jiān)督等也是形式上的監(jiān)督，而沒有以必要的形式確定下來。
(一)人大和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督
從憲法、組織法的規(guī)定來看，首先，全國人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令：其次，縣以上地方各級(jí)人民代表人會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；再次，國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷各部委以及地方各級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)拿�、指示和決定、規(guī)章；最后，縣以上地方各級(jí)人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿�、指示和下�?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。這是目前我國對(duì)抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督的一個(gè)主要方式，也是從法律上確定下來，規(guī)定了具體進(jìn)行監(jiān)督的形式和辦法。
(二)備案審查、法規(guī)清理和訴訟監(jiān)督
從具體做法上看，國務(wù)院各部委及地方各級(jí)人民政府制定的規(guī)章要向國務(wù)院備案，國務(wù)院通過備案審查可以發(fā)現(xiàn)規(guī)章中存在的不當(dāng)或違法問題，從而加以糾止。有些省、 自治區(qū)或直轄市人民政府也要求其所屬工作部門和下級(jí)人民政府將其規(guī)范性文什上報(bào)備案。此外，國務(wù)院在組織清理規(guī)范性文件過程中可以發(fā)現(xiàn)抽象行政行為存在的問題并予以解決。人民法院通過行政訴訟也可以解決一部分抽象行政行為存在的問題。
這些看似完備的監(jiān)督制度實(shí)際上收效甚微。究其原因無外乎兩點(diǎn)：一是上述監(jiān)督幾乎都是機(jī)關(guān)之間或者關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督， 由于缺少有效的程序規(guī)則，因而無法順利進(jìn)行。也就是說這些監(jiān)督也就是機(jī)關(guān)對(duì)機(jī)關(guān)、上級(jí)對(duì)下級(jí)的要求而已，但沒有具體的措施和細(xì)節(jié)上的要求，特別是在程序上沒有詳細(xì)的規(guī)定，比如什么時(shí)間報(bào)、報(bào)到哪一級(jí)等等。二是在這些監(jiān)督形式中，沒有行政行為的利害相關(guān)人參與，同時(shí)缺少程序的發(fā)動(dòng)者，無法溝通行政行為主體和行政相對(duì)人之間的關(guān)系，也就是制定行政行為的主體缺乏與相對(duì)人的溝通，制定者總是占主導(dǎo)和主要地位，也就是說，制定方說了算，相對(duì)人也就是服從和執(zhí)行，沒有其它的權(quán)利，因此，使得上述監(jiān)督形式有名無實(shí)。
二、目前我們有必要建立和完善對(duì)抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督的有效機(jī)制
有權(quán)力就要有監(jiān)督，不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這種現(xiàn)象在目前的社會(huì)當(dāng)中已顯露得十分明顯，缺乏監(jiān)督的特權(quán)，使有些部門和個(gè)別人盡顯特權(quán)思想，從而使國家和人民的利益受到損害，使國家的尊嚴(yán)和法律的嚴(yán)肅性受到損害，其結(jié)果就是對(duì)權(quán)力的限制越少，產(chǎn)生腐敗可能性就越大�？v觀社會(huì)上的腐敗現(xiàn)象，無一不與權(quán)力缺乏有效限制有關(guān)�，F(xiàn)代法治的內(nèi)涵要求行政機(jī)關(guān)的一切活動(dòng)均應(yīng)守法，均應(yīng)置于法律的有效監(jiān)督之下抽象行政行為由于其在行政管理中的重要地位，較之其他行政行為而言，對(duì)其實(shí)施有效的監(jiān)督顯得更為突出和必要。概括起來，對(duì)抽象行政行為有效監(jiān)督的必要性有以下幾方面：
(一)抽象行政行為本身性質(zhì)的需要
具體行政行為畢竟是針對(duì)個(gè)別人的，即使違法，對(duì)相對(duì)人造成的損火也是局部的。但抽象行政行為則不同，它是針對(duì)普遍對(duì)象作出的，適用的效力不止一次，只有反復(fù)性、層次多、范圍廣，因而產(chǎn)生的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為。從抽象行政行為所具有的這些特性，可以看出它造成的影響是不特定的人，并具有反復(fù)性，因此，對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督是十分必要的。
(二)改變抽象行政行為違法現(xiàn)狀的需要
由于立法排除了對(duì)部分抽象行政行為的復(fù)議和訴訟監(jiān)督，其他監(jiān)督機(jī)制義跟不上，致使抽象行政行為違法問題日趨嚴(yán)重。有些行政機(jī)關(guān)，特別是基層行政機(jī)關(guān)，習(xí)慣于使用抽象行政行為違法征收財(cái)物、攤派費(fèi)用、設(shè)置義務(wù)工等。還有—些行政機(jī)關(guān)為了爭奪收費(fèi)權(quán)、處罰權(quán)、許可權(quán)，推卸職責(zé)和義務(wù)，只考慮部門利益和小集團(tuán)利益，不顧大局，不顧群眾的疾苦，而一味追求經(jīng)濟(jì)利益，而有的單位和部門更是不顧法律權(quán)限和分工，隨意通過抽象行政行為擴(kuò)張本地區(qū)、本部門的權(quán)限，導(dǎo)致規(guī)章打架、沖突、重復(fù)和管理失控。這些行為不僅破壞了我國法制、政令的統(tǒng)一，干擾了執(zhí)法，也嚴(yán)重影響了政府在人民群眾中的威信。為扭轉(zhuǎn)這種形狀，促使行政機(jī)關(guān)依法行政，就必須加強(qiáng)對(duì)抽象行政行為的有效監(jiān)督。
(三)保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的需要
沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利，行政法從本質(zhì)上說就是救濟(jì)法。抽象行政行為既然比具體行政行為對(duì)相對(duì)人造成的損害可能還要大，影響還要廣，理應(yīng)對(duì)這一行為加以更嚴(yán)格的監(jiān)督。但是，現(xiàn)實(shí)的情況恰恰是相反的，相對(duì)人在受到具體行政行為侵害時(shí)，可以運(yùn)川法律賦予的救濟(jì)途徑，通過復(fù)議和訴訟監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，保護(hù)自己的權(quán)益：而在受到抽象行政行為侵害時(shí)，卻無能為力，只能以舉報(bào)、上訪的形式提出。但這兩種形式又是如此的無力和無奈，相對(duì)人的舉報(bào)要私是被相互推諉，要么是置之不理，特別是我國目前的上訪渠道看是暢通，其實(shí)也是撫慰相對(duì)人的一種手段，有的時(shí)候，信訪部門的語言顯得十分可有可無，相對(duì)人是欲哭無淚，投訴無門，到最后也是不了了之，其原因就是沒有建立一個(gè)有效地監(jiān)督抽象行政行為的法律制度，這是極不利于對(duì)相對(duì)人的保護(hù)。有的結(jié)果可能造成對(duì)相對(duì)人一生的傷害，或?qū)ο鄬?duì)人的經(jīng)濟(jì)和家庭造成不可估量的損失和侵害，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的因素，在社會(huì)造成很壞的影響。
三、其它國家是如何對(duì)抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督和管理的
進(jìn)入二十世紀(jì)以來，為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，鑒于抽象行政行為在國家行政管理中的重要地位，如何保證抽象行政行為的合法性和公正性，既能發(fā)揮其積極作用，又不至于威脅公民的利益，就成為各國行政法一個(gè)共同關(guān)心的問題。經(jīng)過多年的實(shí)踐，各國建立了一系列的制度，這些經(jīng)驗(yàn)和做法對(duì)于我國不無可資借鑒之處。概括起來，這些制度主要包括行政復(fù)議、司法審查和聽證制度。
(一)行政復(fù)議
將抽象行政行為納入到行政復(fù)議中，是很多國家監(jiān)督抽象行政行為的一種重要方式。 根據(jù)美國《聯(lián)邦行政程序法》第553條第五項(xiàng)的規(guī)定，“各行政機(jī)關(guān)應(yīng)給予有利害關(guān)系的人申請(qǐng)發(fā)布、修改或廢除某項(xiàng)規(guī)章的權(quán)利�！币馕吨癫环姓䴔C(jī)關(guān)作出的規(guī)章等規(guī)范性文件時(shí)，有權(quán)要求該機(jī)關(guān)修改或廢除規(guī)章。法國的行政救濟(jì)制度事實(shí)上也是一種復(fù)議制度，依據(jù)最高行政法院的判例，不服行政機(jī)關(guān)的條例，可以申請(qǐng)復(fù)議。
(二)司法審查
法院作為當(dāng)代社會(huì)中權(quán)力的監(jiān)測(cè)器和權(quán)利的衛(wèi)士，沒有理由在對(duì)普通公民的權(quán)利最直接最經(jīng)常產(chǎn)生威脅的行政權(quán)力面前有所保留或殘缺。訴訟監(jiān)督被認(rèn)為是最公正也是最具監(jiān)督力量的方式，因此許多國家都將抽象行政行為納入到司法審齊的監(jiān)督范圍中。如法國在規(guī)定了對(duì)抽象行政行為公民享有的議會(huì)救濟(jì)和行政救濟(jì)手段之外，還以訴訟救濟(jì)手段作為最終保護(hù)公民權(quán)利利監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的方式，即對(duì)行政扭關(guān)制定的條例不服，可向行政法院提出訴訟。在英國，只有女王和議會(huì)的立法可以作為例外免受司法審查，對(duì)行政機(jī)關(guān)制定的條規(guī)，由于其屬于從屬立法的范疇，因此不具有這種特權(quán)，無論是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為還是行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為，只要超越法定權(quán)限，法院都有權(quán)審查齊其合法性，并有權(quán)對(duì)違法的條規(guī)宣布無效。美國從三權(quán)分立的根本原則出發(fā)，規(guī)定行政機(jī)關(guān)的一切行為都在司法審查的范圍之內(nèi)，并且把法院對(duì)立法是否違憲的審查原則和制度適用到了對(duì)行政或執(zhí)行機(jī)關(guān)的立法審查活動(dòng)中。
(二)舉行聽證
聽證制度作為現(xiàn)代行政的一項(xiàng)民主制度，也被一些國家應(yīng)用于對(duì)抽象行政行為的預(yù)先監(jiān)督之中。典刑的代表是美國的聽證會(huì)和英國的調(diào)查會(huì)。(美國的《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)章除特別規(guī)定外一般都應(yīng)經(jīng)過聽證程序。聽證分為非正式程序和審判型的正式程序兩種，其中非正式程序被廣泛采用，而正式程序只在法律特別規(guī)定時(shí)才被運(yùn)用。非正式程序是行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)章之前，先要將其所要制定的規(guī)章草案或其主要內(nèi)容予以通告公布，供公眾了解和評(píng)論，公眾可以通過書面或口頭方式提供意見，也可以通過非正式的磋商、會(huì)談等方式表達(dá)自己的意見，行政機(jī)關(guān)在通過以上方式獲取公眾意見并在充分考慮的基礎(chǔ)上制定規(guī)章。向公眾通告是制定規(guī)章的法定程序，未經(jīng)這一過程而制定的規(guī)章，將因程序上的嚴(yán)重缺陷而不能生效。正式聽證程序更類似于司法審判制度，它要求行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)章前，向公眾予以通告，并舉行專門的審判型聽證會(huì)，由有關(guān)當(dāng)事人提出意見和證據(jù)并與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行口頭辯論，聽證所作的記錄將是制定規(guī)章唯一的依據(jù)。在英國“聽取那些可能受到規(guī)則和條例影響的人和組織的意見，是得以最有力和最認(rèn)真執(zhí)行的慣例之—�！蹦承┨囟ǖ囊�(guī)則或條例通常要向特定的利害關(guān)系人進(jìn)行咨洵，或依照法律的規(guī)定設(shè)立一個(gè)由各方利益代表組成的的咨詢委員會(huì)，以廣泛泛聽取各方的意見。如果咨詢成為一種法定的義務(wù)，未進(jìn)行咨詢通常將被視為一種違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的行為而導(dǎo)致該命令無效。日本也有法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)、命令應(yīng)經(jīng)過聽證程序。
四、對(duì)如何建立和完善我國抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督的構(gòu)想
目前我國對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督還很不完善，為此我提出如下構(gòu)想：
�。ā�)完善權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督
盡管我國憲法賦予了權(quán)力機(jī)關(guān)有審查行政機(jī)關(guān)法規(guī)、規(guī)章的權(quán)力，但由于沒有規(guī)定一套完整、具體的監(jiān)督程序，這一監(jiān)督實(shí)難發(fā)揮作用。今后應(yīng)重點(diǎn)從權(quán)限和程序上予以加強(qiáng)和完善。筆者認(rèn)為：第一，權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個(gè)專門委員會(huì)負(fù)責(zé)審查行政機(jī)關(guān)的其他抽象行政行為。行政機(jī)關(guān)在作出一個(gè)行政規(guī)范性文件之前，應(yīng)將文件草案連同可行性實(shí)施意見一并報(bào)送權(quán)力機(jī)關(guān)的該專門委員會(huì)，由該委員會(huì)進(jìn)行審查。第二，權(quán)力機(jī)關(guān)必須對(duì)其他抽象行政行為在實(shí)踐中的實(shí)施情況進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督、檢查，一旦發(fā)現(xiàn)該抽象行政行為違法或不當(dāng)，應(yīng)切實(shí)履行監(jiān)督職能，及時(shí)予以撤銷。只有這樣，才能充分發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督法律正確實(shí)施的職能。第二，在程序上應(yīng)明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)在制定抽象行政行為時(shí)應(yīng)接受本級(jí)立法機(jī)關(guān)的詢問，及時(shí)向立法機(jī)關(guān)備案并在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)對(duì)立法機(jī)關(guān)的質(zhì)詢和詢問予以答復(fù)。最后，還應(yīng)提高人人代表的素質(zhì)和法律意識(shí)，增強(qiáng)其監(jiān)督的責(zé)任。
(二)設(shè)立聽證程序
抽象行政行為通常門為單方性行為，是行政機(jī)關(guān)首長負(fù)責(zé)制的產(chǎn)物，行政機(jī)關(guān)多從自己的角度出發(fā)制定與相對(duì)人密切相關(guān)的規(guī)范性文件，其民主性存在嚴(yán)重缺陷。正是由于以上原岡，很多國家都相繼建立了聽證程序以彌補(bǔ)抽象行政行為在制定中缺乏民主性的不足。為從根本上保證抽象行政行為在制定時(shí)的合法性利民主性，我國應(yīng)結(jié)合我國的實(shí)際借鑒有益的經(jīng)驗(yàn)建立抽象行政行為的聽證程序。
(三)賦予相對(duì)人對(duì)所有抽象行政行為的行政復(fù)議請(qǐng)求權(quán)
現(xiàn)行的行政復(fù)議法明確規(guī)定相對(duì)人不能對(duì)部分抽象行政行為申請(qǐng)復(fù)議，行政機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督大多數(shù)局限于由自身啟動(dòng)的自我反省和自我批評(píng)上。而這種反省和自我約束有時(shí)顯得那么無力和無奈，因?yàn)橛行┎块T和單位的政績和面子在特定的時(shí)間和環(huán)境里顯得比相對(duì)人的個(gè)人利益更重要，他們有的時(shí)候是不會(huì)自我反省和自我改正的。缺少來自于外部相對(duì)人的發(fā)動(dòng)和參與，相信依靠行政機(jī)關(guān)的自我約束就能達(dá)到監(jiān)督的目的，這種思想不僅顯得比較幼稚，實(shí)踐中也是極不現(xiàn)實(shí)的。賦予相對(duì)人對(duì)抽象行政行為的復(fù)議權(quán)，使監(jiān)督來自于相對(duì)人，是極為必要的也是可行的。這也是對(duì)行政部門的一個(gè)重要的監(jiān)督措施和手段，相對(duì)人在不服時(shí)可以提出行政復(fù)議，有這種權(quán)益也是對(duì)相對(duì)人的一種保護(hù)，也是一個(gè)國家法制文明的重要體現(xiàn)。
(四)逐步確立法院對(duì)抽象行政行為的審判監(jiān)督權(quán)
將抽象行政行為納入到行政復(fù)議中，還不能說已對(duì)其實(shí)施了最有效的監(jiān)督。因?yàn)樾姓䦶?fù)議雖然是由相對(duì)人提起和參與，避免了僅由行政機(jī)關(guān)自我啟動(dòng)的缺陷，但從行政復(fù)議的性質(zhì)上看，這仍然是同一系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，仍然克服不了自我監(jiān)督的局限性。而權(quán)力機(jī)關(guān)的著眼點(diǎn)是對(duì)整個(gè)社會(huì)進(jìn)行宏觀調(diào)控立法工作上，很難顧及到紛繁復(fù)雜的行政事務(wù)，加之法律規(guī)定的不完善，使其同樣存在著監(jiān)督不力的缺陷。正是由于以上原因，許多國家都將法院的司法審查作為監(jiān)督抽象行政行為的最徹底和最有效邊手段。我國應(yīng)由人民法院作為專門的法律機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為行使審判監(jiān)督權(quán)，對(duì)保護(hù)公民權(quán)利，防止行政權(quán)力濫用利腐敗，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。
