[ 張安騰 ]——(2002-12-15) / 已閱40980次
論市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下我國(guó)環(huán)境資源保護(hù)法的完善
張安騰*
一、引言
保護(hù)環(huán)境和合理利用自然資源，是實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的前提和關(guān)鍵。環(huán)境和發(fā)展研究已成為當(dāng)今世界的重要課題。從歷史的角度來(lái)看，隨著一場(chǎng)與工業(yè)革命意義同樣重大的“環(huán)境革命”的誕生，環(huán)境資源保護(hù)法（以下簡(jiǎn)稱“環(huán)保法”）正日益受到人們的普遍重視，從而成為第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)發(fā)展最快的法律之一。作為一門新興的法律，環(huán)保法是多部門法發(fā)展的結(jié)果，憲法、行政法、民法、刑法、訴訟法等部門法在環(huán)境保護(hù)方面的發(fā)展，不僅使其成為環(huán)境法體系不可或缺的組成部分，也使其原理成為環(huán)保法理論體系的重要支柱。
我國(guó)是一個(gè)處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的發(fā)展中國(guó)家，目前正面臨著發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境的雙重任務(wù)。隨著我國(guó)現(xiàn)代科技的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不僅給人們的物質(zhì)文化生活帶來(lái)空前繁榮，也造成了許多環(huán)境問(wèn)題。一方面使原本某些方面的立法空白凸顯出來(lái)，另一方面也使得原本環(huán)境法體系中的一些內(nèi)容因不適應(yīng)當(dāng)前的形勢(shì)而亟待修改。1下文將就我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)保法的體系所存在的一些缺陷及產(chǎn)生這些缺陷的原因進(jìn)行初步探討，并提出有關(guān)建議，以期不斷完善我國(guó)的環(huán)保法，更好地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。
二、環(huán)保法體系的缺陷及原因
關(guān)于我國(guó)環(huán)保法體系的劃分方法，可謂仁者見仁，智者見智。但普遍都認(rèn)為環(huán)保法是一個(gè)獨(dú)立的法律部門，并形成了以憲法關(guān)于環(huán)境資源保護(hù)規(guī)定為基礎(chǔ)，一綜合性環(huán)境基本法為核心，其他相關(guān)部門法關(guān)于環(huán)境保護(hù)的規(guī)定為補(bǔ)充，以及包括污染紡織、自然保護(hù)、環(huán)境糾紛處理、損害救濟(jì)、環(huán)境管理組織等內(nèi)容的環(huán)境法律、法規(guī)、制度和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)組成的體系。2但由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷產(chǎn)生新的環(huán)境問(wèn)題，且我國(guó)的環(huán)保法體系相當(dāng)一部分帶有濃厚的計(jì)劃體制色彩，在現(xiàn)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，所有上述這些缺陷日益阻礙著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步，迫切要求加大力度完善我國(guó)的環(huán)保法體系。以下將從這些缺陷產(chǎn)生的原因出發(fā)，分別論述之：
㈠、體系外部原因所帶來(lái)的缺陷
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立及經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展，新的環(huán)境資源保護(hù)關(guān)系不斷出現(xiàn)，必然要求新的環(huán)保法的制定實(shí)施，再繼之便是環(huán)境司法要適應(yīng)新的環(huán)保法體系的要求。體現(xiàn)在外部層次上，即為立法上的空白，亦可稱為滯后性。所謂滯后性，指環(huán)保法在時(shí)間上總是落后于環(huán)境問(wèn)題的要求及實(shí)踐發(fā)展。滯后現(xiàn)象已為各國(guó)環(huán)境法的發(fā)展歷史所證明。有三方面的原因造成了這種滯后性：3⑴、國(guó)家權(quán)力觀念。環(huán)境問(wèn)題只有發(fā)展到影響社會(huì)安定和發(fā)展時(shí)才成為現(xiàn)代國(guó)家行政管理的對(duì)象。⑵、環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重程度和環(huán)境意識(shí)。一般說(shuō)來(lái)，環(huán)境意識(shí)落后于環(huán)境問(wèn)題的發(fā)展程度，而環(huán)境意識(shí)在行政管理領(lǐng)域又直接制約著管理制度，這必然帶來(lái)滯后性。⑶、反饋機(jī)制自身的限制。系統(tǒng)的復(fù)雜性，反饋環(huán)節(jié)的多元化及立法程序上的時(shí)間限制都會(huì)引起這種滯后性。從解決方法上看，滯后性只能事后進(jìn)行完善，不可能從根本上避免。當(dāng)然，立法時(shí)在現(xiàn)實(shí)可行性基礎(chǔ)上充分考慮環(huán)境問(wèn)題的發(fā)展趨勢(shì)，使立法具有一定的超前性，這在實(shí)踐中是可行的，也是可取的。
㈡、體系內(nèi)部原因所引起的缺陷
從環(huán)保法體系內(nèi)部來(lái)看，作為體系組成部分的相關(guān)法律、法規(guī)的改變都會(huì)相應(yīng)地改變環(huán)保法體系的內(nèi)容和影響環(huán)保法的執(zhí)行。而且，從整體上看，我國(guó)現(xiàn)有環(huán)保法體系的結(jié)構(gòu)還不完整，子系統(tǒng)不周全，導(dǎo)致系統(tǒng)功能不完善，使環(huán)境資源保護(hù)關(guān)系中的某些環(huán)節(jié)尚無(wú)適當(dāng)?shù)目刂剖侄巍＞唧w說(shuō)來(lái)有：
1、功能不協(xié)調(diào)。從實(shí)踐上看，它表現(xiàn)為某一環(huán)境問(wèn)題未被調(diào)整或進(jìn)行了互相矛盾的調(diào)整，亦即有的環(huán)境法律系統(tǒng)間作用互相矛盾或存在空白點(diǎn)。初步看來(lái)，這有兩個(gè)原因：⑴、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不完整，某些應(yīng)有的法律制度尚未確定。（這和立法的滯后性是有根本區(qū)別的）⑵、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不合理，有的制度間未能很好地配合。如排無(wú)收費(fèi)和水源利用政策及市政工程管理等方面就存在著配合不周的問(wèn)題。
2、有的子系統(tǒng)不符合技術(shù)合理性。環(huán)境問(wèn)題首先作為一個(gè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題而存在，其產(chǎn)生原因是各類技術(shù)的不合理運(yùn)用，最終解決也只能依靠技術(shù)進(jìn)步。環(huán)保法要產(chǎn)生有效的作用，它本身必須合理，即：⑴、內(nèi)容滿足技術(shù)合理性。許多制度是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)技術(shù)規(guī)范的發(fā)展，應(yīng)符合環(huán)境科學(xué)的規(guī)律和要求。⑵、結(jié)構(gòu)滿足操作技術(shù)合理性。環(huán)保法是通過(guò)法律對(duì)社會(huì)進(jìn)行調(diào)整控制的一種工具和方法，必須有適應(yīng)的結(jié)構(gòu)和程序保證操作上的合理性，使之符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法制建設(shè)的一般規(guī)律。4但是，目前我國(guó)環(huán)保法在這兩方面或多或少存在某些問(wèn)題，如環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中的公共參與問(wèn)題、現(xiàn)場(chǎng)檢查制度問(wèn)題、“三同時(shí)”制度問(wèn)題，等等。總的看來(lái)，作為技術(shù)性很強(qiáng)的環(huán)保法，在我國(guó)并未體現(xiàn)出這一特點(diǎn)，而更多的是一般的原則制度的規(guī)定。
三、環(huán)保法體系的完善
我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，這段期間也是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)變動(dòng)最大的時(shí)期。環(huán)境立法問(wèn)題就在這高度變遷的時(shí)空中，不斷受到試煉，不斷受到調(diào)適。由此而形成的環(huán)保法，也就因而帶有濃厚的動(dòng)態(tài)氣息。現(xiàn)階段完善我國(guó)的環(huán)保法，應(yīng)從以下兩方面考慮：
㈠、環(huán)境立法對(duì)完善環(huán)保法的前提作用
這里所講的立法，僅包括制定新的法律規(guī)范。沒(méi)有環(huán)境立法，就沒(méi)有環(huán)保法體系，環(huán)境司法更無(wú)從談起。因此，完善環(huán)境立法是完善環(huán)保法體系的一個(gè)前提條件。而“立法的發(fā)動(dòng)、進(jìn)度及內(nèi)容未必單純是事理與民意的結(jié)果，而會(huì)因政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的靜態(tài)結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)發(fā)展而有不同的演變。”5目前，盡管環(huán)境立法領(lǐng)域空前活躍，但從整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，還未能完全跟上。因此，加強(qiáng)環(huán)境立法，完善環(huán)保法體系，促進(jìn)體系整體功能的發(fā)揮，保護(hù)和改善環(huán)境，防止污染和破壞，是一個(gè)十分迫切的任務(wù)。
鑒于環(huán)境問(wèn)題的四項(xiàng)特色即科技關(guān)聯(lián)、利益沖突、隔代平衡、國(guó)際關(guān)聯(lián)，6當(dāng)前加強(qiáng)環(huán)境立法，完善我國(guó)環(huán)保法體系，應(yīng)注意以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：⑴、環(huán)境立法要突出自然規(guī)律。環(huán)境立法的目的之一就是要維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的平衡，保護(hù)和改善人類的生存環(huán)境。因此，環(huán)境立法要突出自然生態(tài)規(guī)律的要求與發(fā)展。⑵、環(huán)境立法要充分體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。環(huán)境問(wèn)題使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，各國(guó)實(shí)踐證明，只有發(fā)展經(jīng)濟(jì)，才能最終解決環(huán)境問(wèn)題。因此，在環(huán)境立法時(shí)，要充分體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，以環(huán)境保護(hù)來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，用法律來(lái)教育人們提高對(duì)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展辯證關(guān)系的認(rèn)識(shí)，以環(huán)保來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。⑶、環(huán)境立法要體現(xiàn)“地球一體”的觀點(diǎn)。在國(guó)際關(guān)聯(lián)的特色之下，環(huán)境行政容易衍生外交、國(guó)防及國(guó)際勢(shì)力介入等現(xiàn)象，造成環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜化。7故環(huán)境立法應(yīng)從整體角度考慮環(huán)境問(wèn)題，把我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題納入世界環(huán)境問(wèn)題的范圍內(nèi)進(jìn)行考慮。
此外，在立法的進(jìn)程中，應(yīng)見賢思齊，認(rèn)真學(xué)習(xí)環(huán)保先進(jìn)國(guó)家的制度和經(jīng)驗(yàn)，并可以有條件地援用歐美、日本等國(guó)環(huán)境法律所通用的管制手段，以便及時(shí)、高效地解決環(huán)境問(wèn)題。
㈡、健全現(xiàn)有制度，協(xié)調(diào)體系內(nèi)部的功能
1、從技術(shù)上完善現(xiàn)存的相關(guān)制度。這是改善環(huán)保法體系的重要措施。首先，應(yīng)加大處罰力度。可適當(dāng)引用不同程度的刑罰，但應(yīng)認(rèn)識(shí)到環(huán)境問(wèn)題多元因應(yīng)的執(zhí)行手段中，刑罰只是其中的一種，且適用刑罰不得背離環(huán)境問(wèn)題的特質(zhì)與刑罰最后手段的定位。其次，應(yīng)加強(qiáng)科技在解決環(huán)境問(wèn)題的作用，事實(shí)上科技是解決環(huán)境問(wèn)題的根本途徑。建議在現(xiàn)行環(huán)保法體系的基本原則中加入“科技促進(jìn)”一項(xiàng)，以彰顯科技的重要性。再次，“公共參與”這一原則在立法中雖得到體現(xiàn)，但在現(xiàn)實(shí)的決策運(yùn)行中，卻往往拋開公共力量而自行決策，或多或少地?fù)p害了公共的利益。故有必要將公共參與落實(shí)到實(shí)處，如通過(guò)聽證、質(zhì)詢、述職等途徑將之制度化。但同時(shí)也應(yīng)注意不宜一味主張多參與，而應(yīng)在參與的時(shí)機(jī)、范圍、方式與效力上，妥為規(guī)劃，并由整體的角度出發(fā)，健全相應(yīng)輔助措施，以免造成公共參與的錯(cuò)置。
2、協(xié)調(diào)各制度的功能。各制度的協(xié)調(diào)依賴于其內(nèi)容銜接和控制手段的協(xié)調(diào)，即⑴、內(nèi)容銜接，不留任何空白點(diǎn)，控制環(huán)境行為的各主要方面和環(huán)節(jié)。⑵、內(nèi)容協(xié)同，功能協(xié)調(diào)，制度間不應(yīng)有矛盾點(diǎn)。這是由環(huán)保法體系內(nèi)部各組成部分具有共同目的性所決定了的。
顯然，當(dāng)前形勢(shì)下，要完善我國(guó)的環(huán)保法體系還有大量的工作要做，必須加快法制建設(shè)的進(jìn)程，以求更有力地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保障社會(huì)公眾的利益。
*作者單位：福建省晉江市人民法院。
1 韓德培著：《環(huán)境保護(hù)法教程》，法律出版社1998年1月第三版第61頁(yè)。
2 陳泉生著：《環(huán)境法原理》，法律出版社1997年12月第一版第55頁(yè)。
3 胡保林、曹疊云、楊延華著：《環(huán)境法新論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1992年2月第一版第74頁(yè)。
4 胡保林、曹疊云、楊延華著：《環(huán)境法新論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1992年2月第一版第78-84頁(yè)。
5 葉俊榮著：《環(huán)境政策與法律》，月旦出版社股份有限公司1993年4月第一版第73頁(yè)。
6 葉俊榮著：《環(huán)境政策與法律》，月旦出版社股份有限公司1993年4月第一版第88-91頁(yè)。
7 葉俊榮著：《環(huán)境政策與法律》，月旦出版社股份有限公司1993年4月第一版第90頁(yè)。
