[ 王禮仁 ]——(2011-2-15) / 已閱28901次
第一，民政機關無權處理婚姻效力糾紛。婚姻法和行政法規不僅沒有賦予民政機關處理此類糾紛的權力，而且明文限制其受理，民政機關顯然無權處理此類糾紛。
第二，民政機關無力處理婚姻效力糾紛。民政機關辦理婚姻登記的主要職責是審查申請材料形式上的真實性，并對形式真實和合法的婚姻申請予以登記，不具有判斷婚姻關系實質上有無效力的相應職權，更沒有對爭議的調處、裁決權。那么，在當事人提出撤銷婚姻時，民政機關是一律撤銷呢？還是有選擇地撤銷呢？如果是有選擇地撤銷，民政機關就需要判斷，而判斷則涉及調查或實質裁決，民政機關沒有這個職權。因而，民政機關無力處理婚姻效力糾紛。要民政機關處理此類糾紛，實際上是行使審判機關的職權。
第三，由民政機關處理婚姻效力糾紛，將會把民政機關推向“兩難”的境地。首先，如果民政機關以無權處理為由拒絕處理，則會以不作為被推上行政訴訟的被告席。其二，民政機關如果處理，也會被推上行政訴訟的被告席。一是如果民政機關進行實質審查，則需要當事人提供有關實質真實的材料，這有“附加其他義務”之嫌。當事人不僅可以拒絕提供，甚至會以違法或侵權為由而起訴民政機關。因為根據《婚姻登記條例》第3條規定：婚姻登記機關辦理婚姻登記時， 除形式審查外，“不得附加其他義務”。二是如果民政機關只進行單純的形式審查，又難免出現實質判斷錯誤。而且對于雙方有爭議的婚姻登記，民政機關無論處理正確與否，將有一方提起行政訴訟。即使雙方沒有爭議，單純的形式審查，也難以保證撤銷婚姻登記的正確性。如夫妻雙方為了逃避債務，虛構撤銷婚姻登記的事由和事實，民政機關通過單純的形式審查可能會難以發現虛假而撤銷婚姻登記。這樣，債權人發現后則又將起訴民政機關。這樣，民政機關始終難以擺脫由當事人牽著鼻子當被告的困境。
由此可見，民政機關無權處理；你硬要它處理，它也無力處理。那么，在這種情況下，你怎么非要民政機關當被告不可？民政機關處理婚姻效力糾紛，其結果只能是無端滋生行政訴訟，造成惡性循環，浪費社會資源。
2、行政訴訟時效難以滿足婚姻效力糾紛的需要。根據《行政復議法》第9條第1款規定，婚姻效力糾紛一般都會因超過60日行政復議期限難以進入行政復議程序。而根據《行政訴訟法》第39條和最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第42條規定，不知道行政機關作出具體行政行為的，從知道或者應當知道之日起三個月內起訴；不知道具體行政行為內容的，除不動產外，最長的訴訟時效是5年，超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。上述規定顯然不能滿足婚姻糾紛行政訴訟的需要。因而，行政審判在訴訟時效上往往面臨“二難”選擇，一是嚴格執行行政訴訟時效規定，則會因超過訴訟時效而駁回起訴。如果這樣，那些婚姻登記存在重大瑕疵而本不成立或無效的婚姻，將無法得到否認，而有效的婚姻也無法得到法律確認，使大量婚姻處于法律不能調控的真空狀態。二是對于超過訴訟時效的婚姻糾紛，如果硬要適用行政訴訟解決，則又必然違法。
如河南省禹州市朱蓮訴禹州市民政局撤銷重婚登記行政訴訟案。1990年2月，朱蓮和宋金星在陜西省延安市官莊鄉人民政府進行了結婚登記。1996年宋金星與侯桂梅結婚并領有結婚證，生有二子女。2006年侯桂梅向法院提出與宋金星離婚時，朱蓮才知道侯桂梅與宋金星結婚。 朱蓮于2006年5月8日向法院提出行政訴訟要求撤銷該證。法院審理查明：侯桂梅、宋金星缺乏結婚登記檔案，禹淺字第200號結婚證不屬侯桂梅、宋金星二人的結婚證號等情況。
但2006年9月28日禹州市人民法院作出（2006）禹行初字第30號行政裁定書，以原告朱蓮的起訴已超過訴訟時效為由，駁回起訴。朱蓮上訴后，許昌市中級人民法院2007年1月18日作出（2007）許終字第20號行政裁定書，撤銷（2006）禹行初字第30號行政裁定書， 指令禹州市人民法院依法審理。禹州市人民法院又于2007年3月21日作出（2007）禹行初字第3號行政判決，撤銷了民政機關為第三人頒發的禹淺字第200號結婚證書。原審第三人侯桂梅不服，以超過時效等理由向許昌市中級人民法院提起上訴。2008年1月16日許昌市中級人民法院作出（2007）許行終字第63號行政判決，以超過訴訟時效為由，撤銷禹州市法院（2007）禹行初字第3號行政判決，駁回原告朱蓮的起訴。[9]
此案處理存在兩個問題：一是本案涉及的是重婚問題，按規定應當直接按民事訴訟程序解決，不應當按行政訴訟處理。二是按照行政訴訟處理，以超過行政訴訟時效駁回朱蓮的起訴后，宋金星與侯桂梅的婚姻效力并沒有得到解決。宋金星與侯桂梅的婚姻，不論從哪個角度看，都應在法律上否認。首先，朱蓮與宋金星未離婚，雙方仍然存在法律上的夫妻關系。在這種情況下，宋金星與侯桂梅登記結婚，顯然是重婚。根據我國民法規定，重婚應當宣告無效，且不受時效限制。其二，侯桂梅與宋金星缺乏結婚登記檔案，涉及其婚姻是否成立，對此，應當進入實質審理判斷。在民法理論上，婚姻不成立自始不成立，雙方根本不存在婚姻關系。而且婚姻不成立之訴，在民法上也不受時效限制。但在行政訴訟中，對婚姻是否成立這一重大法律事實卻因時效問題不能進入實質審理而直接駁回起訴，其處理方式和結果顯然是錯誤的。宋金星與侯桂梅的“婚姻”，要么就是重婚而無效，要么其婚姻根本不成立。而駁回朱蓮的起訴，就意味著承認宋金星與侯桂梅的婚姻成立有效。這樣處理，不僅使合法婚姻難以保護，還會導致合法婚姻配偶在財產上的重大損失。
3、行政判決的功能難以適用婚姻效力糾紛。將婚姻效力糾紛作為行政案件，行政訴訟判決存在功能性障礙。有關這個問題，筆者有詳細論述，[10]在此不再贅述。這里主要強調，行政訴訟審查的對象是婚姻登記行為，而此類案件的真正訴訟標的是婚姻關系。行政訴訟對婚姻登記行為的合法性審查和判斷，并不能解決婚姻關系合法與有效問題。許多婚姻登記行為雖然不合法，但并不一定影響婚姻關系的成立與有效。行政判決既要確認婚姻登記行為違法，又要確認婚姻關系成立有效，其判決功能難以實現。因而，在行政訴訟中，往往出現兩種不同類型的判決：一是“純正”的行政判決，即單純審查行政行為的合法性，對凡是違法的婚姻登記一律撤銷，從而導致許多有效的婚姻被撤銷。二是“變調”的行政判決，即對一些婚姻雖然存在違法，但不影響婚姻效力，行政訴訟判決遭遇尷尬時，則干脆由審查行政行為的違法性，轉向審查婚姻關系的合法性或有效性，并用民法上的理由作為行政判決的根據，使行政判決變成了“穿行政判決外衣的民事判決”。
如上猶縣53歲的男子劉某，于2006年11月28日起訴與55歲的楊女士離婚。而楊某則認為，“我們根本沒有結婚，何來離婚呢？” 經楊某訴請，為劉某辦理二人《結婚證》的水巖鄉人民政府于2007年3月6日作出了注銷該結婚證的決定書。劉某則以結婚證上蓋的是民政部的印章而不是水巖鄉的印章，水巖鄉無權注銷為由，于2007年3月23日向法院起訴。水巖鄉政府又于2007年8月22日作出決定，撤銷了3月6日的決定書。楊某隨后向上猶縣人民政府申請復議，上猶縣人民政府2007年11月2日撤銷了水巖鄉8月22日作出的決定。劉某于2008年3月6日向上猶縣人民法院起訴。縣法院認為雙方婚姻有效，遂判決撤銷上猶縣人民政府2007年11月2日作出的行政復議決定。楊某不服，上訴至贛州市中級人民法院，二審法院作出了維持一審的判決。
在上述二審判決中，法院認為婚姻有效的理由是這樣寫的：雙方“領取結婚證后從2002年初起即長期公開以夫妻名義生活在一起，表明結婚登記是出自雙方真實意愿，而且原告劉某與楊某之間的‘婚姻關系’不屬于婚姻法規定的可撤銷婚姻”。 [11]這顯然是一個民事判決理由。
這樣的判決并非個別現象。如大家熟知的“張明娣與胡加招婚姻效力案”，[12]也是如此。該案從民事繼承案件到行政訴訟案件，轉了一圈，結果溫州二審法院的行政判決，還是以“婚姻登記系男女雙方的真實意思表示”這樣一個民事上的判決理由，駁回了當事人要求撤銷婚姻登記的行政訴訟請求。像這種用與行政法無關的民法理由作為行政判決根據的案件，比比皆是，既“山回路轉”，耗費資源，又判得“牛頭不對馬嘴”，真不知為何苦？
4、行政訴訟審判的內容難以調整事實婚姻。行政訴訟只能對登記婚姻進行法律評判，對事實婚姻無法調控。而我國法律對1994年2月1日前符合婚姻實質要件的事實婚姻，承認其婚姻效力。那么，對于在同一婚姻關系中，出現法律婚姻與事實婚姻兩種不同形態交替存在時，行政訴訟就會顧此失彼。如1993年4月17日，第三人孔老大冒用孔老二之名與原告侯某向被告滕州市西崗鎮人民政府申請婚姻登記，被告西崗鎮人民政府經審核后，為原告侯某與孔老大辦理了婚姻登記，并頒發了西字第00318結婚證。此后，原告侯某一直與孔老大共同生活。2008年10月10日，原告以第三人孔老大在辦理婚姻登記時冒用他人身份騙取結婚證書為由，提起行政訴訟，請求人民法院依法撤銷結婚證。2009年山東省滕州市人民法院依法判決撤銷了被告為原告侯某與第三人孔老大辦理的結婚登記及頒發西字第00318號結婚證的具體行政行為。
本案在撤銷婚姻登記的同時，對事實婚姻則無法處理，可能會間接否認侯某與孔老大業已存在事實婚姻。
5、對于存在特殊法律障礙的婚姻，行政訴訟無法應對。最常見的就是登記離婚后一方又結婚的，登記離婚雖然存在違法，則不能一律撤銷離婚登記。因為一律撤銷離婚登記，又結婚者就構成了重婚。這里實際上涉及到是否保護善意重婚問題。對此，行政訴訟難以處理。如2004年患精神病的某女與丈夫協議離婚，數年后該女母親以女兒是限制行為能力人、婚姻登記機關不能為其辦理離婚為由提起行政訴訟，要求撤銷離婚登記。但男方離婚后又再婚了，法院認定此案離婚違法，但又以“有不可撤銷的因素”駁回了原告的起訴。[13]此案中的后婚是否屬于善意，是否保護善意重婚問題，這是一個很復雜的民法理論問題，在此不加討論。這里需要指出的是，此案的判決與行政訴訟的性質，實際上是矛盾的。因為行政訴訟只能就具體行政行為進行審查，不可能考慮其他因素，按行政訴訟，本案只能撤銷離婚，無法考慮保護善意后婚問題。本案用了一個“有不可撤銷的因素”這樣一個含糊不清的非行政判決理由駁回了原告起訴，充分暴露了行政訴訟無法應對此類婚姻的尷尬與無賴。
6、有些婚姻糾紛根本不涉及登記行為的違法與否，難以納入行政訴訟管轄范圍。行政訴訟審理的對象和內容主要是婚姻登記行為的合法與否，而在實踐中，有些婚姻糾紛根本不涉及登記行為的違法與否，行政訴訟難以解決。這主要有：（1）涉及婚姻是否完成的糾紛。如登記后尚未領取結婚證，一方認為已經依法登記，婚姻成立；一方認為沒有領證，婚姻不成立。對此，行政訴訟怎么處理？（2）涉及結婚證真假的糾紛。如涉嫌偽造結婚證引起的糾紛，一方認為是真結婚證，一方認為是假結婚證。這樣的糾紛如果按行政訴訟處理，將婚姻登記機關作為被告，而最后查明結婚證是當事人偽造的，行政機關不是冤枉當被告嗎？這樣的糾紛怎么能夠按行政訴訟處理？（3）涉及婚姻關系有無的糾紛。有些婚姻糾紛僅僅涉及當事人之間是否存在婚姻關系，或有無婚姻關系之爭。如一方用真結婚證登記結婚，后來因就業等需要修改了身份證或戶籍資料，一旦發生婚姻糾紛后，便否認與對方存在婚姻關系。這顯然不能作為行政訴訟案件。（4）涉及事實婚姻是否成立或從何時成立的糾紛。事實婚姻是否成立以及何時成立，既涉及到婚姻性質的判斷，也涉及到不同時期財產性質的認定。對此，行政訴訟怎么能夠介入？(5)完全因戶口登記錯誤引起的婚姻登記錯誤糾紛。如有的在辦理第一代身份證時，就與他人調換了身份資料，之后無論是招工或結婚，都是使用調換的身份資料。還有的在辦理第二代身份證時，又將身份證更改過來。由此引起的婚姻關系確認糾紛，怎么能由民政機關當被告，按行政訴訟案件處理？
（二）將婚姻效力糾紛作為行政案件在法律體系上不協調
婚姻登記機關過去處理婚姻效力糾紛，有其歷史背景或原因。一是當時沒有婚姻無效制度，有些婚姻在法律上不能承認其效力，需要通過撤銷婚姻登記予以否認。因而，婚姻登記機關撤銷婚姻登記實際上起到宣告婚姻無效的作用，在一定意義上是對婚姻無效制度的補充。二是過去人們一般都把婚姻登記當作行政許可行為，因婚姻登記行為引起的糾紛，自然認為需要經過行政復議或行政訴訟解決。直到行政許可法出臺，才澄清了婚姻登記不是行政許可，但人們已形成的觀念和習慣，還沒有隨之改變。
隨著情勢的變化，傳統的習慣不能繼續沿襲。首先，我國婚姻法設立了無效婚姻和可撤銷婚姻制度。無效婚姻和可撤銷婚姻有其嚴格的條件，如果允許婚姻登記機關再任意撤銷婚姻登記，將會間接宣告婚姻無效，擴大婚姻無效的范圍。其二，為了維護法制的統一，防止婚姻登記機關任意撤銷婚姻登記，行政法規已經取消了婚姻登記機關撤銷婚姻登記的權力。其三，婚姻無效的宣告已經明確納入法院管轄范圍。目前對于因重婚、近親結婚、患疾病者結婚、未達到婚齡者結婚等無效婚姻，以及因脅迫結婚引起的可撤銷婚姻等，都由人民法院按照民事訴訟程序作為民事案件處理。而因婚姻登記引起的其他婚姻糾紛，諸如使用虛假身份、他人代理、登記手續不規范或證件不齊全等引起的婚姻登記糾紛，與無效婚姻和可撤銷婚姻相比，除其具體表現形式和情節輕重不同外，其他方面完全相同：即爭議的標的相同，都是婚姻關系；登記機關相同，都由婚姻機關登記；案件性質相同，都是平等主體之間的民事糾紛。對于完全相同的婚姻糾紛，為什么對前者由法院按民事糾紛直接處理，而對后者則要按行政案件處理呢？這種劃分顯然缺乏正當性法理基礎。比如當事人使用他人身份證結婚，構成了重婚，則是民事案件；而使用他人身份證結婚，沒有構成重婚，則屬于行政案件。這種劃分案件性質的標準是什么？有其科學性嗎？
對于相同性質的婚姻糾紛案件，一部分作為民事案件處理，另一部分作為行政案件處理，導致婚姻案件出現主管上與審判上的雙軌制等混亂無序狀態，在法制體系上極不協調，破壞了審判權的統一性和完整性。
（三）行政訴訟的缺陷在民事訴訟中完全可以解決
由于婚姻糾紛屬于民事案件，按行政案件處理，難免有許多障礙，但將該類糾紛回歸民事，按民事案件處理，則順理成章，一切問題迎刃而解，行政訴訟中的障礙均不復存在。
1、在民事訴訟中，沒有訴訟時效的障礙。在民事訴訟中，對于撤銷婚姻有明確的除斥期限，超過除斥期間，則不予撤銷。這不僅適用脅迫結婚，也適用于與脅迫相似的代理婚姻等。這樣，在民事訴訟中就不會產生對超過除斥期間而不該撤銷的婚姻予以撤銷問題。對于婚姻無效，在民事訴訟中，明確規定不受一般訴訟時效限制，有請求權的人，任何時候都可以申請宣告婚姻無效。而婚姻不成立與婚姻無效具有相同性質，亦不受一般訴訟時效的限制。這在法理上非常明確，外國和我國臺灣的民法中都有明確的規定。因而，在民事訴訟中，婚姻效力糾紛的訴訟時效，不僅沒有障礙，而且清楚明了，容易掌握。
2、在民事訴訟中，沒有判決功能障礙。對婚姻訴訟糾紛按民事案件處理，主要審查婚姻關系是否成立或有效，其評判標準與行政訴訟不同，一些有程序違法瑕疵的婚姻，只要符合婚姻的實質要件，在民事訴訟中可以認定婚姻成立，這可以彌補行政判決功能上的缺陷。
3、在民事訴訟中不存在相互否定和矛盾判決。在民事訴訟中，當事人可以就離婚、婚姻成立與不成立、婚姻有效與無效等一并提起，或者提起反訴。法院可以對各種婚姻關系合并審理，避免矛盾判決。如原告提出婚姻不成立或無效之訴，被告可以反訴事實婚姻成立；或者原告提出離婚之訴，被告可以反訴婚姻不成立（或不存在），或者反訴婚姻無效。如上述侯某與孔老大婚姻糾紛案，在民事訴訟中，侯某可以同時提起登記婚姻不成立、事實婚姻成立兩個訴訟請求，孔老大也可以反訴事實婚姻成立。法院可以合并審理，在同一民事訴訟程序中解決登記婚姻與事實婚姻的效力問題，避免相互矛盾判決。
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