[ 王衛洲 ]——(2011-3-7) / 已閱11995次
王衛洲律師以案說法系列之
承包經營權農戶對于征地批復是否可以申請行政復議
案情：原告李xx系xx市xx區農戶，張xx系李xx的妻子，后李xx去世，李xx這一家庭承包的土地由張xx繼續耕種，2003年xx市xx區國體資源和規劃管理局以《關于xx區2003年度第十四批城鎮（村莊）建設用地的批復》將這塊土地征收，張xx于2010年11月9日知道該批復的存在，便向xx市國土資源和規劃管理局申請行政復議，xx市國土資源和規劃管理局收到材料后向張xx發出通知,認為“對于《關于xx區2003年度第十四批城鎮（村莊）建設用地的批復》不服，因當由村集體經濟組織提出，張xx無權提出”并將張xx申請行政復議的材料予以寄回，張xx不服向人民法院起訴xx市國土資源和規劃管理局行政不作為違法。
原告張xx認為：自己作為承包權人，對于政府征收自己承包土地的行為可以申請行政復議。
被告xx市國土資源和規劃管理局認為：農村集體土地由農村集體經濟組織經營管理，原告張xx不是集體經濟組織，無權申請行政復議。
律師觀點：
一、 原告張xx作為家庭成員享有對土地的承包經營權利。
《中華人民共和國農村土地承包法》第一條為穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，賦予農民長期而有保障的土地使用權，維護農村土地承包當事人的合法權益，促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定，根據憲法，制定本法。
《中華人民共和國農村土地承包法》第三條 國家實行農村土地承包經營制度。農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包。
《中華人民共和國農村土地承包法》第三十一條 承包人應得的承包收益，依照繼承法的規定繼承。林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內繼續承包。
我國農村土地承包法確定了農村集體土地承包是以家庭承包為基礎，那么原告張xx、李學成這一家庭承包的土地，原告張xx作為家庭成員依法享有與自己丈夫李學成同等份額的承包經營土地。
同時本案中原告張xx家庭承包的土地是果田，李學成去世后，李學成承包的份額土地，由原告張xx繼承并繼續承包經營。
二、土地承包經營權受到侵犯的可以申請行政復議。
《中華人民共和國行政復議法》 第六條 有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議：…… （四）對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的； （五）認為行政機關侵犯合法的經營自主權的；（六）認為行政機關變更或者廢止農業承包合同，侵犯其合法權益的；……（十一）認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的。
《中華人民共和國行政復議法》第三十條 公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征用土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決。
行政復議法第六條明確規定了行政機關變更或者廢止農業承包合同，侵犯其合法權益的屬于可以申請行政復議的范圍，那么可見法律承認了土地承包經營權這種權利受到侵犯的，可以申請行政復議。
同時行政復議法第三十條，明確要求土地使用權受到侵犯的應當先申請行政復議，那么既然是法律規定是先申請行政復議，那么當然是土地使用權受到侵犯時是可以申請行政復議的。張xx對涉案土地享有承包經營權，承包經營權按照物權法等法律規定屬于土地使用權，本案中張xx的土地承包經營權這種使用權受到了侵犯，張xx當然具有申請行政復議的權利。
行政復議法的規定已經明顯確定了侵犯農戶對于行政行為侵犯土地承包經營權可以申請行政復議。如果說行政復議法沒有非常明確的規定承包經營權人對于侵犯其承包經營權的行政行為可以以自己的名義申請行政復議，提起行政訴訟，那么《行政訴訟法》及《最高人民法院關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》對此應當是更加明確詳細、具體的規定。
《最高人民法院關于中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第十六條 農村土地承包人等土地使用權人對行政機關處分其使用的農村集體所有土地的行為不服，可以自己的名義提起訴訟。
行政訴訟法和行政復議法關于主張權利、提起法律程序的資格應當是一致的，承包經營權人既然可以以自己的名義起訴，可見法律是認可處分集體土地的行政行為與承包經營權人之間的利害關系，張xx也當然具有對于（濱規國字【2004】19號）批復，這一將自己承包經營的集體土地征為國有并轉為建設用地的行政行為申請行政復議的權利。
三、被告給張xx郵寄的“應當由你所在的農民集體組織提出，現將你提交的行政復議申請書及相關材料寄回”的不予受理通知書行為明顯屬于行政不作為。
《中華人民共和國行政復議法》第十七條 行政復議機關收到行政復議申請后，應當在五日內進行審查，對不符合本法規定的行政復議申請，決定不予受理，并書面告知申請人；對符合本法規定，但是不屬于本機關受理的行政復議申請，應當告知申請人向有關行政復議機關提出。
《行政復議法實施條例》第二十七條 公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益提出行政復議申請，除不符合行政復議法和本條例規定的申請條件的，行政復議機關必須受理。
《行政復議法實施條例》第二十八條 行政復議申請符合下列規定的，應當予以受理：（一）有明確的申請人和符合規定的被申請人；（二）申請人與具體行政行為有利害關系；（三）有具體的行政復議請求和理由；（四）在法定申請期限內提出；（五）屬于行政復議法規定的行政復議范圍；（六）屬于收到行政復議申請的行政復議機構的職責范圍；（七）其他行政復議機關尚未受理同一行政復議申請，人民法院尚未受理同一主體就同一事實提起的行政訴訟。
本案中，行政復議申請人為張xx原告張xx，被申請人為xx新區規劃和國土資源管理局，申請人與被申請人明確；被申請人實施的行為以征收申請人的承包土地為后果，與申請人有直接的利害關系；行政復議申請事項為“撤銷被申請人作出的濱規國字【2004】19號《關于xx區2003年度第十四批城鎮（村莊）建設用地的批復》的具體行政行為”行政復議請求明確；申請人于2010年11月9日知悉xx新區規劃和國土資源管理局作出該行為。隨后于12月21日向被告申請行政復議，這完全符合行政復議法第九條規定的60天的期限；按照復議法第十三條的規定張xx不服xx新區規劃和國土資源管理局的行為應當向被告申請行政復議，這屬于被告的職責范圍；張xx向被告申請行政復議之前也從未向被告以外的其他單位申請行政復議或者起訴。
以上事實明確的可以清楚的證明和說明，張xx向被告申請的行政復議完全符合行政復議法及復議法實施條例規定的受理條件，被告依法必須受理。
為分析案件，我們做退一步的假設，即使被告不予受理的，也應當依法作出不予受理行政復議申請的決定。而不是隨便出一個告知書，該告知書也沒有明確表明不予受理張xx行政復議申請，也沒有受理張xx的復議申請，實際上屬于對于張xx的復議申請拒絕審理。即既沒有受理也沒有決定不予受理，屬于典型的行政不作為。
綜上所述，被告作出的告知書，實際上拒絕了對張xx行政申請的審理，已經構成了不履行法定職責，屬于行政不作為。這種行為直接剝奪了張xx申請行政復議的法定權利，是對張xx權利的侵犯，張xx對于被告這種拒絕審理并將申請行政復議的材料予以寄回的行為具有起訴的權利。
《行政訴訟法》 第五十四條第三款明確規定“（三）被告不履行或者拖延履行法定職責的，判決其在一定期限內履行�！保嗜嗣穹ㄔ簯斠婪ㄅ袥Q被告限期受理張xx的行政復議申請。
綜上，本案中事實清楚、證據確鑿，張xx作為一承包經營權人對于侵犯其承包經營權的行政行為具有申請行政復議的權利。被告的依法應當受理張xx的行政復議申請，被告拒絕審理張xx的復議申請事項屬于行政不作為。承包經營權的農戶不服征地批復的可以對其申請行政復議，也可以提起行政訴訟。
