[ 洪碧華 ]——(2011-4-10) / 已閱38171次
當前我國基層法治建設(shè)存在的問題與對策
洪碧華
1997年，江澤民同志在黨的十五大提出：“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。”把法治確定為治國理政的基本方略。黨的十六大把發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明，作為全面建設(shè)小康社會的重要目標之一，并明確提出“加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進依法行政”，為我國的法治進程指明了方向。2010年，胡錦濤同志在黨的十七屆五中全會提出：“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，發(fā)展社會主義民主政治，加快建設(shè)社會主義法治國家，鞏固和壯大最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線。”黨中央提出依法治國方略已有十三年，但是與發(fā)達國家的法治建設(shè)相比，我國的社會主義民主法治仍然存在較大差距，需要加快建設(shè)，努力推進法治化進程。
一、我國基層法治建設(shè)存在的主要問題
（一）公民法律素質(zhì)有待提高
基層群眾大多數(shù)文化水平較低，民主法制意識欠缺，法治觀念淡薄。有的人在自身合法權(quán)利被侵害時，不能正確反映訴求，不懂得運用法律武器維權(quán)，要么渾然不知，以“法盲”形態(tài)出現(xiàn)；要么畏于權(quán)勢，忍氣吞聲；要么置法律而不顧，“以暴制暴”，導(dǎo)致違法犯罪。有的農(nóng)民法律知識缺乏，無視法律，排斥法律權(quán)威，崇尚“無訟有德”、“權(quán)大于法”，喜歡采取越級上訪、聚眾鬧事、圍堵政府機關(guān)來解決問題。個別公職人員缺乏職業(yè)道德，知法犯法、以權(quán)壓法的現(xiàn)象仍然存在。
（二）法律制度不夠完善
改革開放以來，我國立法速度較快，截止2010年，已頒布法律236部、行政法規(guī)690個、地方性法規(guī)8600個，基本建成法律體系。但部分法律質(zhì)量不高，效果不佳。一些法律、法規(guī)的邏輯結(jié)構(gòu)不嚴密，條文規(guī)定過于原則，缺乏可操作性。法律體系不健全,沒有及時進行立、改、廢活動，造成一些法律、法規(guī)的內(nèi)容相互抵觸，影響法律的整體和諧。在法律之間，基本法和單行法之間，法律法規(guī)與實施細則之間，原則規(guī)定與具體措施之間，還沒有完全配套，在整個法律體系中出現(xiàn)了“斷層”和“缺項”。如按照簡易程序罰款，1996年《行政處罰法》規(guī)定數(shù)額為50元，而2004年《道路交通安全法》規(guī)定為200元。
（三）實施法治不夠徹底
人民代表大會作為權(quán)力機關(guān)其實際權(quán)力并未完全到位，立法機關(guān)在行使立法權(quán)的過程中，缺乏相應(yīng)的權(quán)力資源和程序保障。根據(jù)憲法規(guī)定，行政機關(guān)由權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生并接受其監(jiān)督。但實踐中，行政權(quán)對立法權(quán)的干預(yù)太大，因而導(dǎo)致一部分法律帶有明顯行政部門利益的色彩，使法律的公正性、權(quán)威性、可行性受到影響。由于財權(quán)、人事權(quán)都掌握在黨政部門手中，司法機關(guān)相對獨立性程度較低，抗干擾能力較差。執(zhí)法不嚴、司法不公問題依然存在，造成法治化進程緩慢。執(zhí)法者與管理相對人缺乏交流溝通，互相戒備排斥，甚至對立、對抗；個別執(zhí)法者方式簡單粗暴；有的甚至吃、拿、卡、要，收受賄賂；辦“關(guān)系案、人情案”，執(zhí)法不文明、不規(guī)范，未能體現(xiàn)法律的權(quán)威。
（四）封建思想觀念根深蒂固
長期以來，中國社會存在“官從政法、民從私約”傳統(tǒng)習慣。一些基層干部“重人治、輕法治”。強調(diào)人治而藐視法治，漠視法律的地位和作用，對民主法治建設(shè)的重要性認識不足，習慣用人治來管理，忽視運用法治手段解決問題；錯誤認為群眾的法律意識增強了，工作就越來越難做。或者口說法治，實為人治，以言代法、以權(quán)壓法。部分領(lǐng)導(dǎo)“重經(jīng)濟建設(shè)、輕法治建設(shè)”。沒有擺正二者的辨證關(guān)系,認為現(xiàn)在是以經(jīng)濟建設(shè)為中心的，發(fā)展經(jīng)濟是第一要務(wù)；認為經(jīng)濟建設(shè)是硬指標，是大事，法治建設(shè)工作是軟任務(wù)，可有可無，存在一手硬一手軟的現(xiàn)象。一些執(zhí)法人員“重實體、輕程序”，認為主要結(jié)果正確，就不管過程是否合法。程序意識淡薄，忽視行政權(quán)力的規(guī)范運作。
（五）社會治安形勢趨于復(fù)雜
社會矛盾糾紛和不穩(wěn)定因素增多。糾紛的主體、案件的形式、潛在的問題越來越趨于多樣化、復(fù)雜化。因土地承包、征地拆遷等引發(fā)的糾紛有增無減，上訪行為和群體性事件不斷增多，在社會上造成了不良影響。治安案件和侵財類刑事案件頻發(fā)，賭博、傷害類案件時有發(fā)生。農(nóng)民犯罪率較高，例如，2006年，河南章丘長清區(qū)法院判處刑罰的308名罪犯中，農(nóng)民274人，占罪犯總數(shù)的89％，且多為故意傷害、盜竊、搶劫、交通肇事等類型犯罪；社會黑惡勢力猖狂，侵害人民群眾的切身利益，破壞和諧穩(wěn)定。
（六）基層自治難以落實
現(xiàn)行的《居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》存在缺陷，使基層自治制度難以落實。城市化進程中農(nóng)村法治成為薄弱環(huán)節(jié)。
建設(shè)法治國家，重點在基層，難點在農(nóng)民。然而部分村民自治組織不健全，自治機制缺乏活力，民主決策和民主管理不到位，村民自治流于形式。兩委關(guān)系不明確。村委會議事、決策的民主程度不高，群眾很少參與，缺乏公開透明；農(nóng)民選舉意識差，出現(xiàn)“賄選”、“家族控選”現(xiàn)象。村民自治與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織名存實亡。因村財管理、土地征用、房屋拆遷、宅基地建房等矛盾糾紛增多，征地補償范圍窄，計算方法不科學。涉農(nóng)行政執(zhí)法的不規(guī)范，涉農(nóng)維權(quán)的艱難。影響人們對法律權(quán)威的看法和對民主法治建設(shè)的信心。
二、進一步加強基層法治建設(shè)的具體措施
（一）加強思想認識，增強法治建設(shè)意識。思想是行動的先導(dǎo)。社會各界要統(tǒng)一思想、提高認識。在農(nóng)村基層，要實現(xiàn)從“鄉(xiāng)土秩序”向“現(xiàn)代法治”的轉(zhuǎn)變，從“紙上的法律”向“現(xiàn)實的法律”的轉(zhuǎn)變。擯棄人治思想，樹立民主法治理念，弘揚民主法治精神，樹立法律至上意識。扎實推進民主法治建設(shè)，依法決策、依法管理、依法行政，努力提高領(lǐng)導(dǎo)水平。各級領(lǐng)導(dǎo)要充分認識到加強民主法治建設(shè)的重要性，堅持“一手抓經(jīng)濟，一手抓法治”，二者不能偏廢。要努力做到物質(zhì)文明、精神文明、政治文明和生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展。這是搞好民主法治工作的根本前提。
（二）貫徹實施憲法，加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。依法治國，首先是依憲治國。憲法是國家的根本大法，如果憲法得不到有效的貫徹落實，法治建設(shè)就會流于形式。現(xiàn)行憲法是全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各級黨組織和各社會團體、各企事業(yè)組織的根本活動準則。維護憲法尊嚴，保證憲法實施，落實“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”原則。必須加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，提高黨的執(zhí)政水平。使之與依法治國的要求相適應(yīng)。
（三）加強普法教育，培育公民現(xiàn)代法治觀。法制宣傳教育是培養(yǎng)公民樹立正確法律觀的基礎(chǔ)工程。目的是讓廣大人民群眾學法知法、守法用法，積極履行公民應(yīng)盡義務(wù)，并懂得運用法律維權(quán)，爭取自己的正當利益；為此，一是要更新觀念，創(chuàng)新普法教育特色。結(jié)合國家“五五”普法規(guī)劃，重點學習與自己工作生活相關(guān)的法律法規(guī)。要加大普法教育力度，防止搞形式主義走過場。要堅持以人為本的科學發(fā)展觀，把維護群眾利益作為普法教育的出發(fā)點和落腳點。二是要整合資源，促使普法教育新發(fā)展。充分發(fā)揮人民調(diào)解、法律服務(wù)、安置幫教的作用，提高普法教育的社會效果。要整合人才資源，由專業(yè)人員組成的“普法講師團”，開展經(jīng)常性的“送法下鄉(xiāng)”活動。要整合陣地資源，利用法制學校、法律圖書室、電視、廣播、墻報、標語等，把法治文化和法律知識送給農(nóng)民。三是要創(chuàng)新載體，促使普法教育新成效。要創(chuàng)新宣傳形式，選擇大家最喜愛、最易接受的宣傳方式，寓教于樂。
（四）加強依法行政，營造法治建設(shè)環(huán)境。依法行政既是現(xiàn)代法治政府的原則和要求，也是實施依法治國的關(guān)鍵和核心。要切實貫徹《全面推進依法行政實施綱要》，樹立依法行政理念，推進依法行政，建設(shè)法治政府。各級政府必須嚴格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，履行職責，行政執(zhí)法人員要學會并善于依法處理經(jīng)濟和社會事務(wù)，提高依法行政能力。進一步推進行政管理體制改革，理順各級執(zhí)法部門之間的關(guān)系，建立健全執(zhí)法責任制、評議考核制、錯案追究制和部門執(zhí)法公示制度等，加大行政執(zhí)法力度，確保公開、公平、公正，樹立法律的權(quán)威性。要提高行政執(zhí)法隊伍素質(zhì)，提高執(zhí)法水平，規(guī)范行政執(zhí)法行為；完善執(zhí)法監(jiān)督機制，加強執(zhí)法檢查，糾正違法行為，把各系統(tǒng)、各部門的監(jiān)督結(jié)合起來，形成合力，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督優(yōu)勢、傾聽網(wǎng)民呼聲；加強基層政府職能建設(shè)，實現(xiàn)權(quán)責一致，有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究、侵權(quán)必賠償。
（五）深化司法體制改革，確保司法公正。建設(shè)法治社會，需要整體協(xié)調(diào)推進司法體制的改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會主義司法制度，保證司法機關(guān)依法獨立公正地行使職權(quán)。一是要確保司法獨立。司法獨立是實現(xiàn)司法公正的前提條件。如果司法不獨立，那么實現(xiàn)司法公正的就沒有保障。二是實現(xiàn)司法公正（包括實體和程序公正）。公正性是司法的價值目標和靈魂所在，要求司法機關(guān)正確適用法律，實現(xiàn)法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。
（六）加強經(jīng)濟建設(shè)，夯實法治基礎(chǔ)。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，法治建設(shè)離不開經(jīng)濟又好又快的發(fā)展，離不開科學發(fā)展和跨越發(fā)展。要嚴格界定“公共利益”的內(nèi)涵和征地的范圍，劃清“公共利益”與“國家建設(shè)”的區(qū)別，制約政府濫用征地權(quán)力，規(guī)范征地程序，改變征地補償辦法，提高征地補償標準。沒有法院主持，不能強制拆遷。完善土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)；要調(diào)優(yōu)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。堅持市場化取向改革，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。要全方位建立與國際接軌的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準體系和質(zhì)量監(jiān)測體系，加快制定和完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準體系。要推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，解決制約經(jīng)濟發(fā)展的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)業(yè)科技含量，增強農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與應(yīng)用，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。
（七）加強基層建設(shè)，確保村民自治。必須加強基層民主法制建設(shè)，使各項工作走上制度化、規(guī)范化軌道，堅持依法治理。加強和改善黨對基層組織的領(lǐng)導(dǎo)。用制度規(guī)范干部權(quán)限，嚴格規(guī)范財權(quán)物權(quán)，健全村財公開制度，自覺接受群眾的監(jiān)督。完善并規(guī)范民主自治與民主管理，在法律范圍內(nèi)健全村規(guī)民約。建立和完善可持續(xù)發(fā)展的涉農(nóng)法律制度，如制定《農(nóng)業(yè)投資法》、《糧食安全法》、《農(nóng)業(yè)補貼條例》和《農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法》等，以適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的要求，建設(shè)社會主義新農(nóng)村。
作者洪碧華：漳州市委黨校副教授、漳州市法學會副秘書長。
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4、趙雙林、賈玉林：《基層政府法治建設(shè)的問題與對策分析》，載于《河北軟件職業(yè)技術(shù)學院學報》，2010年第2期。
