[ 程雪律師 ]——(2011-5-4) / 已閱12083次
哈耶克的財政法律制度理論及其借鑒意義
程雪
（天津財經大學法學院 天津 300222）
本文原載于《商業時代》雜志2011年第7期
[摘要]哈耶克的法律理論明確界分了規范“自生自發秩序”的內部規則與規范“組織秩序”的外部規則。在財政制度領域，哈耶克認為，分派個人稅額所須依憑的一般性規則與確定所需征收稅款總額的決策分屬于不同的規則范疇。因此，這兩種規則的制定權力應賦予不同的機關行使。藉此，哈耶克構建了其財政權力分立的理論。這一理論對避免公共財政的過度擴張和確保稅收的經濟效益具有一定借鑒意義。
[關鍵詞] 哈耶克；內部規則；財政權力分立
[中圖分類號]D912.2
一、哈耶克財政法律制度理論的思想基礎
弗雷德里希·奧古斯特·馮·哈耶克是20世紀英國著名的古典自由主義政治哲學家和奧地利學派的經濟學家，1974年諾貝爾經濟學獎的獲得者。在60余年的學術生涯里哈耶克構建了龐大的自由主義理論體系，而其財政權力分立的財政制度理論就是其自由主義理論體系的主要實踐性理論。該理論也是以其自由主義理論體系中的知識論、社會秩序理論和法律理論為思想基礎的。
哈耶克的整個自由主義理論是建立在建構論唯理主義與進化論理性主義認識論框架基礎之上的。這一認識論框架將西方的自由主義區分為兩個傳統，一個是立基于笛卡爾式歐陸理性主義的思辨式的建構論唯理主義；另一個則是近代始于蘇格蘭啟蒙運動的，特別是以休謨為代表的，經驗主義的進化論理性主義，它是經驗的且非系統的自由理論傳統。建構論唯理主義立基于人都傾向于理性行動和人生而具有智識和善的假設，認為理性具有至上的地位；因此憑藉個人理性，個人足以知道并能夠根據社會成員的偏好而考慮型構社會制度所必需的境況的所有細節。[1]72而進化論理性主義主張理性的限度，反對任何形式對理性的濫用。其認為人們必須要去維護理性不及的領域，在累進性進化的框架內，理性才能發揮有效的作用。進而，法律等社會制度是人類通過實踐在不斷地試錯、日益積累中而艱難獲致的，而非人類理性設計的產物。立基于進化論理性主義的認識論，哈耶克更從知識論角度指出，人類的知識分散于社會的個體之中，并且這些知識并不完全被個人的理性所掌握。甚至存在著被社會而非任何個人所掌握的知識，即人類對于諸多有助于實現其目標的力量處于必然的無知狀態。
在知識論的基礎上，哈耶克將社會秩序區分為“自生自發秩序”與人造的“組織”秩序。自發的秩序是一種自我生成的或源于內部的秩序，有別于憑藉個人理性通過把一系列要素各置其位且指導或控制其運行的方式而確立起來的秩序；人造的組織秩序則是一種源于外部的秩序或安排。在目的構成上，自生自發秩序并不具有一個共同的目的序列，所具有的只是每個個人的目的。秩序本身則為不同的個人實現其各自的目的提供了有助益的條件。而組織秩序卻是以確定或實現具體目的為特征的秩序。
對應于“自生自發秩序與組織”的社會秩序分類框架，哈耶克將行為規則界分為“自發秩序規則”與“組織規則”兩種類型,并進而演化為內部規則與外部規則。內部規則是指社會在長期的文化進化過程中自發形成的那些規則系統，亦即那些“在它們所規定的客觀情勢中適用于無數未來事例和平等適用于所有的人的普遍的正義行為規則，而不論個人在特定情形中遵循此一規則所導致的后果。這些規則經由使每個人或有組織的群體能夠知道他們在追求他們目的時可以動用什么手段進而能夠防止不同人的行動發生沖突而界分出了個人確獲保障的領域”。[1]373內部規則一般被認為是抽象的和獨立于個人目的的,它們導致了一個平等抽象的和目標獨立的自生自發秩序或內部秩序的型構。[1]208與內部規則相對應，外部規則是指那種只適用于特定之人或服務于統治者的目的的規則, 盡管這種規則仍具有各種程度的一般性，而且也指向各種各樣的特定事例，但是它們仍將在不知不覺中從一般意義上的規則轉變為特定的命令。它們是運作一個組織或外部秩序所必要的工具”。 [1]72哈耶克認為，自生自發秩序較之于組織秩序更具有助益性。其原因在于，內部規則界分出了個人確獲保障而他人所不能干涉的領域。在這一領域中，個人能夠按其現有的意圖形成自己的行動途徑，進而使社會能夠較好地運用分散于個體之中知識和并不為個體所掌握的知識，并使個人在追求各自的目的時達致彼此知識的協調。
哈耶克的財政法律制度理論
（一）財政制度兼含內部規則和外部規則
在對一般意義上的法律作出了內部規則與外部規則的重要區分后，哈耶克指出，在現代社會，內部規則和外部規則的制定權力逐漸都被歸于了同一個立法機關行使，并且捍衛自生自發秩序和個人自由的內部規則被認為只保護私人利益而不保護公共利益。這使外部規則得以滲透或替代內部規則，進而威脅到自生自發的社會秩序。
而在財政立法領域，內部規則與外部規則的混淆則更為凸顯。授權支出的財政法與確定不同納稅人承擔稅額方式的稅法在適用范圍、法律責任和立法目的等方面存在著嚴格的區別。財政法因其所涉及的乃是政府掌握資源的支出，而應屬于規范政府組織秩序的外部規則。“就它所涉及的開支項目來看, 根本就不會含有任何規則, 而只會包含一些指令：它們所涉及的乃是政府掌握的資源應予達致的目的和應予采取的使用方式。……批準這樣一種政府行動計劃的代議機構, 顯然不是在人們所理解的立法機關的意義上作為立法機關行事的, 而是作為向行政機關發布它必須予以執行的命令的最高政府機構行事的。”[2]214
而作為對某個特定年度經由稅收而籌集的整個歲入所做的決定，稅法確定了每一個社會成員對國家繳納一定數額稅款的義務。而這一稅額的分配與征收過程必將涉及到是否正當和公平的問題。例如，“多數愿意承擔的稅額是否可以強加給不愿承擔此一稅額的少數的情勢, 或者如何在不同的個人和群體當中分配一給定的總稅額的情勢。”[2]214也就是說，稅法調整范圍是整個社會的經濟關系，稅法法律責任及于每一個社會成員，并且以追求稅收的公平、正義和效率為原則。因此，為確保社會成員的自由不受侵犯，稅收應當服于一般性的正當行為規則，即由內部規則來支配。
（二）哈耶克對財政立法的制度性反思
哈耶克認為，“對分派個人稅額所須依憑的一般性規則進行立法，實是與那種確定所需征收稅款總額的決策極不相同的；為了有效地對二者進行界分，我們就必須對公共財政的所有原則作徹底的反思。”[3]454而在西方現行的財政制度體系內，人們已經將以上二者混淆，進而認為財政立法的方式是先行確定開支爾后再考慮由誰來承擔稅額的。在這種情形下，代議制民主決策機制會造成公共開支的惡性增長，因為“多數不可能根據可供使用的資金數量來確定公共開支，而只會在事后通過籌集資金的方式去滿足一項前定的公共開支所需要的資金，這是因為多數在決定這種公共開支的時候根本不會考慮它所需要的成本。”[3]346進而，“公共財政的整個實踐始終趨向于哄騙納稅人，不擇手段地誘使他們交納多于他們所意識到的稅款，同時還使他們在誤以為只有其他人會出錢的情況下去贊同政府的某項開支計劃。”[3]345
哈耶克進一步指出，這一財政制度在本質上也是與一般性的正當行為規則相沖突的。先行確定開支爾后再考慮由誰來承擔稅額的財政制度會導致公共部門持續不斷且毫無約束的擴張，這一擴張“意味著把自生自發的社會秩序日趨轉變成一種只能服務于管理或支配那些資產的官僚機構所確定的某套特定目的的組織。”[3]347
（三）財政權力的分立——哈耶克的財政制度構想
在反思了西方現代的財政制度后，哈耶克提出了其財政權力分立的具體制度構想。哈耶克的這一財政制度構想是建立在其憲政構想基礎之上。哈耶克的憲政構想主張把陳述一般性正當行為規則的任務賦予一個代議機構即“立法議會”，而同時把政府治理任務賦予另一個與其不同且獨立的機構即“政府治理議會”。具體到財政立法上，哈耶克認為，“一方面征收款項肯定是一種強制行為，所以它必須根據立法議會所制定的一般性規則予以展開；然而另一方面，有關如何決定公共開支的數額及其用途的問題，則顯然是一個政府治理的問題。”[3]453因此，在財政制度的設計上，“一方面由立法議會來制定政府在向公民分派所需籌集全部資金時必須遵循的統一規則，而另一方面則由政府治理議會來決定所需開支的總額及其用途。”[3]453
哈耶克指出，在權力分立的財政制度下，公共開支的惡性增長可以得到遏制。“只有當每個投票者都知道他們必須按照某項前定的規則為他們贊同的所有開支支付費用的時候，我們才能指望他們會對公共開支的額度作出理性的決定。”[3]347因此，除去某些特定開支的受益者是極為明確的情形外，“根據立法議會所確定的總體方案，人們所決定的一切公共開支都將自動地使所有人承擔的納稅款項得到相應的增加。在這種情況下，人們顯然不可能再去支持任何一項以那種想在事后把納稅負擔轉嫁給其他人的預期為基礎的開支方案，因為每個人都知道，對于任何一項這類開支，他都必須承擔一項固定的稅款份額。”[3]454
哈耶克財政法律制度理論的借鑒意義
哈耶克關于財政制度的具體設計雖然并未在任何一個西方國家得到實踐，但是其思想主旨在20世紀80年代以來的西方稅制改革中起到了重要的理論推動作用，這一系列改革使西方主要經濟體擺脫了“福利國際”體制和經濟危機帶來的沉重負擔，讓經濟重新煥發了活力。現階段，我國正著力深化經濟體制和政治體制的改革，在這一過程中，即存在著中國所遇到的特殊性問題，也存在著發達國家曾經遇到過的問題。因此，進一步優化資源的配置方式和實現權利對公權力的有效監督是十分必要。在這樣的背景下，哈耶克的思想對我國財政稅收法制建設和社會主義市場經濟體制的完善仍然是具一定借鑒意義的。
（一）加強預算法律監督，避免公共財政的不必要擴張
公共財政的行為目標是彌補市場失靈、提供公共產品與服務以滿足公共需要。因此，公共財政必須最大限度地實行民主決策，充分接受民主監督。否則，如果缺乏信息透明與有效地監督，將使得公共財政規模并不由可供使用的資金數量來確定，而只會在事后通過籌集資金的方式去滿足一項前定的公共開支所需要的資金，這將會造成公共服務的惡性擴張，超出了提供公共產品的范圍而進入了那些本可以由市場提供服務的領域，影響了市場機制的發揮，而造成了經濟效率的下降。因此立法實踐上，應完善預算法律制度，將預算編制、審議、通過、執行以及預算收支違規后的問責，每一步都應該向社會公開，處于全社會監督之下，受控在嚴密的法律規范之中。充分考慮稅收的收入狀況，防止行政機關鋪張浪費，避免公共財政的不必要擴張。
（二）賦稅的分擔應維護經濟自由，減少對市場供求關系的扭曲
哈耶克認為，稅收的征收涉及對公民財產的強制，所以它必須符合根據立法議會所制定的一般性規則，不得對公民的確獲保障的私域構成侵犯。即稅收不應對生產者自由過分的干預，而造成對經濟激勵機制運作的妨礙和市場供求關系的扭曲，挫傷企業家的生產積極性，并最終會影響經濟的增長和就業。因此，在稅法的制度構建上，賦稅的分擔應盡可能保持稅收的中性原則，避免整體稅收的過度累進性對資源配置信號造成的扭曲效果，實現經濟的效率，以做大經濟產出的蛋糕，實現更高程度的公平與效率。
四、小結
綜上所述，哈耶克的法律理論，立基于進化論理性主義哲學認識論，將立法機關所制定的法律界分為維護市場經濟自生自發秩序的內部規則與規范行政權力行使的外部規則，并且在現代的國家里，由于兩類規則的立法權力被歸于了統一立法機關行使，故而外部規則在逐漸的替代者內部規則。在此基礎上，哈耶克認為財政法律制度兼含內部規則和外部規則，其中，立法機關授權政府支出的財政法屬于內部規則，而確定稅負的具體分擔方式的稅法則屬于外部規則。而在西方現行的財政制度體系內，兩類法律已被混淆。這一局面進而造成市場主體的自由受到了來自公權力的侵犯，并最終阻礙了市場機制資源配置作用的充分發揮。在哈耶克看來，解決這一問題的方式在于通過確立一種全新憲政制度，將財政立法權分立給兩個不同的立法機關行使。
需要著重說明的是，哈耶克的財政法律制度理論考察研究的對象主要是西方社會及其代議制民主制政體，該理論包含著一個不言自明的預設，即該社會存在著一個比較成熟的關于法治憲政的思想氛圍以及制度框架。而此理論的預設是與我國的實際國情存在著巨大差距的。但是哈耶克的理論對我國財政稅收的法制建設和社會主義市場經濟體制的完善仍然是頗具啟示意義的，首先，在稅法層面應堅持稅收的中性原則，避免整體稅收的過度累進性對市場的資源配置造成扭曲。其次，在財政法層面，立法機關應逐步將政府的財政開支受控在嚴密的法律規范之中，并且每年確定預算的總額應受到稅收收入的限制。
[參考文獻]
[1] 鄧正來.規則·秩序·無知:關于哈耶克自由主義的研究〔M〕.北京:三聯書店,2004.
[2] 〔英〕弗里德利希·馮·哈耶克.法律、立法與自由 (第一卷)〔M〕.鄧正來,等.北京:中國大百科全書出版社, 2000.
[3] 〔英〕弗里德利希·馮·哈耶克.法律、立法與自由 (第二、三卷)〔M〕.鄧正來,等.北京:中國大百科全書出版社, 2000.
作者信息：程雪（1985—），男，天津市人，天津財經大學法學院經濟法學2008級碩士研究生，研究方向：宏觀調控法
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