[ 魏齊富 ]——(2003-1-29) / 已閱65961次
論公民權利的憲法保障
甘肅省靜寧縣人民法院 魏齊富
內容摘要：
憲法對公民權利的詳盡規制，不應是原則性的條款表述，而應以規則性條款加以規定，以便于公民權利的憲法規制在憲法實踐中的具體援引和作為司法判斷的依據。確認憲法對公民直接效力和確認憲法對公民受侵犯而予以直接救濟，已成為法治下市場經濟發展的必然要求。在國際上將公民權利的有效保障視為民主和法治的重要標志的潮流下，我國憲法也應對公民權利的切實保障作出必要的回應。
關鍵詞：
公民權利 國家權力 直接效力 憲法訴訟
公民權利的憲法規制
新中國成立以來，制定了四部憲法，其中“五四”憲法、“七五”憲法、“七八”憲法對公民權利的規定，在排序上均次于國家機構，說明這三部憲法對公民權利的輕視。“八二”憲法將公民權利首次提到國家機構的章列之前，應該說，“八二”憲法對公民規定已經相當進步了，這也表明國家在保障公民基本權利上，以憲法的形式加以規范法律化。公民地位排在總綱之后國家機構之前。體現了主權在民的憲法思想。
1789年的《人權宣言》宣告，公民權利是天賦的、自然的、人人平等而具有的、不可消滅的權利。同時也要求“一切政治結合的目的都在于保存自然的、不可消滅的人權。”(1)亦是言，權力來源于民眾，現代國家從法律意義上說，應當是民眾選舉代表，組成國家，由民眾集體授權給國家，以保護民眾的基本權利不受侵犯和執行社會公共意志，維護民眾的正常有序的生活。從這點出發，公民權利是憲法精神的終結所在，國家權力只是保障和實現公民強有力的手段和工具而已。
“八二”憲法以前的三部憲法，均推崇國家權力至上，忽視并規避對公民權利切實保障。明顯的漏洞即在于，政治活動中張揚和宣示主權在民，但現實的政治生活中，擁有主權的民眾卻被無數次愚弄，“主權在民”僅成為少數人玩弄憲法的招牌而已。其實質即國家權力遠遠高于公民權利，這在憲法的排序上即可看出。
“八二”憲法對公民權利的大幅度提升，表明“他應該是他自己的主人”。（2）人民當家作主，即人民主權，按法律精神而言，權力是為實現權利而由權利派生的。公民權利在憲法中的至上性正是權力合法性和正當性的依據和根本。當然，公民權利的天賦性和至上性決定其為憲政理論的出發點和歸宿點，它是憲法制定和實施的終極目的。
我國憲法對公民權利的地位作了明確規制，但對公民權利的范圍卻沒有加以明確劃分。我國憲法采取“列舉式”的授權方式規制公民權利的范圍，這意味著憲法沒有規定的，公民不得享有，否則是違法的，嚴重違背了“法不禁止即自由”的公理性憲法原則。
憲法對公民權利范圍的規制，應該體現“法不禁止即自由”的原則，不應僅僅只限于憲法原則性條款所列舉的，而應根據憲法精神派生和廷伸：一切與憲法精神不相沖突和抵觸的權利，均應歸屬到公民權利的范疇。但事實上，我們的憲法只注重憲法的成文化條款所賦予的權利，未成文但根據天賦和自然精神所應享有的權利卻不在其保障之內。但是，法律的成文化不能涵蓋法律精神。所以，成文條款之外的權利在受侵犯后，應當得到憲法的直接或間接救濟。
我國憲法中對公民權利的規制，以原則性規范為主，過于籠統，過于模糊。馬克思說：“法律是肯定的、明確的、普遍的規范。”（3）當然，憲法規范的明確性主要應以規則來體現，并且只有規則才能做到肯定、明確。憲法是為了規制國家權力，保障基本人權而制定的，權力的界限和權利的保障都需要在憲法中加以明確化。憲法對公民權利不作具體規定，而只以“確認原則為限”，權利的種類、范圍和界限不明確，保障公民權利就只會是一句空話，而隨意限制、剝奪公民權利的違憲現象就不會受到制止和懲處。
由于我國憲法規范以原則性為主，并且在立憲、修憲時就以原則性為指導思想，導致我國憲法中原則性規范過多，公民權利的規制也不例外，要切實保障公民權利不受侵犯和及時救濟，應當以規則性規范來界定公民權利的范圍，也是確定合憲與違憲的唯一標準。
公民權利與國家權力的關系
首先，我們應該明確權利和權力的次序關系，若果對二者的孰先孰后存在模糊或者有意規避，對探討公民天賦權利的保障毫無益處。憲法對公民權利的明確而正當的宣示，即意味著對傳統“人治”權力毫不客氣的限制。尤在現代法治理念國家的運行過程中。更加強調國家權力的有限操作性和公民權利的有限妨害性。
憲法之所以成其為一個國家的根本大法，因之于它代表著組成國家的基本元素即公民的無尚權利和利益，是對公民存在價值合法而正當的肯定。亦是言，對國家機關無限權利的否定，它承載著公民天賦權利能夠實現而且應當實現的法治精神。
公民權利是社會成員的個體自主和自由在法律上的反映，享有權利是社會成員實現個體自主和自由的具體表現。立憲正是為了明確界定國家權力運行的范圍和力度，從而賦予公民直接參與國家管理的大部分領域的權利，以及公民在授予國家權力時所保留的自然權利不被侵犯。
當然，要使公民權利得到善良有序地行使，并作為國家機關正常而健康運行的一個內容，對國家權力的限制，則成為立憲及司憲的根本目的。對公民權利的保護，則是憲法調整國家權力和公民權利關系的終極目的。基于此，在權力交易的一級市場中，人民通過憲法將自己的主權權力委托給國家和政府，國家和政府所支付的對價理應是合理配置權力，并且規范權力的有效運行，促進和保障公民權利的實現。
明確國家權力的范圍，規范國家權力的運行，才能明確肯定地賦予公民權利應有的法律尊嚴。任何民主國家都承認，國家權力來自人民的授予。人民通過民主選舉將自己的主權權力委托給依法成立的各類國家機關。由此推斷，國家機關的權力僅限于法律所明確規定的范圍，法無明確規定的“權力”，應由人民保留，國家機關不得行使，更不得侵犯。
可是，長期以來，我國憲法對國家機關的權力極少制約，而對公民的權利和自由過多干預和任意限制，乃至于侵犯，形成本末倒置的局面。
面對現行憲法在制約國家權力和保障公民權利基本癱瘓狀態下，我們應當具有這樣一種認識：國家是公民的集合體，國家權力乃是公民權利的派生和延伸，作為原始權的公民權利獨立于作為派生權的國家權力。國家權力不得也不應當超越于公民權利之上，公民權利為國家權力的行使劃出了界線。國家權力從憲政理論上將其設計為保障和促進社會成員即公民平等地享有權利，并作為公民自由和追求幸福的公力支柱。
國家權力和公民權利是相互沖突和消長的關系，國家如果“不惜犧牲一切而求得機器的完善，由于它以機器較易使用而寧愿撤去機器的基本動力，結果它將一無所用。”（4）說明國家不惜犧牲作為國家權力存在依據的公民權利時，國家權力的驟然膨脹必然導致公民權利的萎縮和抑制。若果憲法按照憲政理論的設計，將公民權利規制得詳實而具體，國家權力的行使自然就受到相對的限定和制約。
人的社會，是由于人需要有一個能夠維護群體利益和人的權利被侵犯時得到公正救濟這樣一個團體，才自發組成國家，國家作為一個龐大的社會組織，其權力不是神授，也不是天然的，正如霍布豪斯所說：“國家的職責是為公民創造條件，使他們能夠依靠本身努力獲得充分公民效率的一切。”（5）亦是言，權利派生權力，權力服務權利。
我國傳統的國家權力即行政權的至上本位，直接影響了現代憲法對公民權利的確認和保護。“八二”憲法盡管對公民權利作了必要的列舉，但是，公民權利一旦受到侵犯，卻無法得到及時而妥善的救濟。我們強調國家公利益而輕視公民私利益，或者說著重在建設和加強國家權力，而散置和削弱公民權利。立法權和司法權往往受到傳統核心權力??行政權的左右和干擾。整個社會系統要正常運轉，離不開面面俱到的行政權，但行政權的無限膨脹，對國家的法治建設和公民民主權利的保護恰恰有所損益。因為：“沒有一種暴力能強迫生長，任何一種依靠感情的一致，依靠對意義的理解，依靠共同愿望的有社會價值的事情，都必須體現自由。”（6）要體現自由，必須張揚憲政威儀，憲政的精神便是：權利至上。
“自由是獨立于別人的強制意志，而且根據普遍的原則，也能夠和所有人的自由并存，它是每個人由于他的人性而具有的獨一無二的、原生的、與生俱來的權利。”（7）自由是一切公民權利的出發點，從自由派生出的公民權利是憲法保障的具體歸宿，憲法對公民權利保障的終極目的，不過是體現國家主人即人民的自由而已。
要保護公民權利不受任意侵害，必須用憲法形式來限定國家積極作為的權力和消極不作為的義務，無論是對權力的限定，還是對義務的設置，均體現憲法對公民權利的善良保護。我們在申明國家權力的有限性和公民權利的至上性同時，也應明確：公民權利的保護需要借助國家權力的干預，公民權利受到侵害后，國家權力的直接介入正是權利派生權力的初始目的。
這種國家對公民權利的干預實際上也豐富了公民權利的內涵：公民權也由經典的自由權轉變為生存權和發展權。這兩項權利也涵蓋了我國憲法對公民權利的羅列。要使公民得到最根本最廣泛的生存權和發展權，則不能放任公民權利的無限濫用，否則談不上維護和保障其權利，相反則有損于公民權利的實現。“自由的領域就是生長發展的領域，自由和控制之間沒有真正的對立，因為每一種自由都依靠一種相應的控制。”（8）
我們在探討國家權力和公民權利的同時，應當批判一種極其粗暴的行為，那就是我國的基層政府在行政執法中，濫用行政權，并使用墨鏡、手銬、警笛的暴力行為，對公民權利的肆意侵犯，而我們的憲法卻視若無睹，這背后是一種封建特權和權力至上在作祟，在我們傳統的公私意識里，公權對私權享有無可辯駁的支配權，這也導致了我國現行憲法在制定時就潛藏著一種封建專制權力的陰影。所以，我們的人民朝著民主的方向發展，而定其經國大略的憲法卻嚴重滯后。
我國憲法對公民權利保障的缺陷
近現代憲法的發展歷程告諸我們，人們之所以承認國家，承認少數統治者的權力地位以及制定憲法和實施憲政，其良好愿望在于將自身無可達到的希望寄托于憲政的執行者??國家。借助國家公權力來保護每個公民所應享有的權利。這才是立憲施憲的初始目的。但是，我們一貫傳統的思維卻將這種人類共通的憲法精神加以嚴格規避，誰倡導自由，誰便是自由化思潮的代言人。殊知，我們要求并張揚的自由是憲法根據自由精神賦予的，是法定的。自由的展開，便是建立在法定自由基礎之上的各項公民權利，但我國憲法，從一定程度上看只是旨在溫暖人心的價值符號。
我國憲法所確定的立法權和司法權在傳統核心權力即行政權面前，疲軟無力。行政權的傳統力量使得歷受政治統治的公民無法具備施行憲政的精神。并且權力的行使亦無現代的憲政理念，他們不希望公民動輒要求權利，而更希望公民的義務履行。在這種惡性循環下，公民的憲政精神得以限制，權力愈加絕對，公民權利處于弱勢。
“絕對的服從，就意味著服從者是愚蠢的，就連發命令的人也是愚蠢的，因為他是無須思想、懷疑或者推理，他只要表示一下自己的意愿就夠了。”（9）孟得斯鳩的言說，針對中國現行憲法下的國家生活狀態，是不會錯的。因為，我們的國家主體很少具有這樣一種精神：“按照社會條件的許可準確地保護人的天賦權利，其他什么也不能做。”（10）并且，我們的公民同樣不具有這樣一種精神：“人們的自由要有效，就必須承認某些相互的限制。”（11）這種精神的具體外化，就是利用立憲和施憲來切實有效地規范國家權力，保護公民權利，國家和公民都必須具備現代法治要求的獨立和克制的精神，相互尊重。事實上，在市場經濟深入發展的今天，社會生活發生巨大變化和人們思想進一步解放的條件下，仍然重國家價值，輕社會價值的同時還重義務、重秩序而輕權利、輕自由。在對待公民基本權利尤其是公民政治權利上，徘徊不前，猶疑不定，這是一種非常危險的游戲，因為“在變了的環境下維持舊秩序等于引起一場革命。”（12）
當下，公民憲政要求的滿足，全憑掌握國家權力的統治者贈與，推動國家向現代、文明、民主的方向發展也取決于當下執政者。其實，我們對給予公民權利太多將直接影響政治穩定的擔心毫無必要，因為“人民一旦接受了好的準則，將比所有正人君子更能持久地遵守。”（13）
我們必須具有這樣一種認識：“公民權利至上是現代憲政以及行政法律制度設計的邏輯起點，現代法律制度的目的就是為了維護公民權利。”（14）就須“打破治人者與治與人者的傳統關系的格局，要使國家機關工作人員克制其成為治人者的強烈欲望。”（15）當然要求“主權者”即公民積極主張自己應有的不可剝奪和轉讓的權利。
憲法是國家大法，是根本法、母法，具有最高效力。但是在保護權公民基本權利上卻斷無效力可言，司法判斷無所憑據，即是言，我國憲法對公民權利的規制無直接效力。無論是大陸法系還是英美法系國家，憲法從來就有直接效力。在二戰后制定的憲法中，憲法條文可以直接援用作司法裁判的依據。當然，公民權利規范自在其中。
憲法之所以宣示公民的基本權利，是因為其乃為憲法的精神支柱，也是憲法所要達到的基本目標，同時還是政府正當性合法性來源的理論與現實依據。
憲法之所以確定公民權利以直接效力，是因為公民權利乃私權，相對國家權力而言，在施行上不依靠公力是軟弱無力的。為切實保障公民權利不受國家權力的任意侵害，其直接效力在司憲和司法實踐中足以對抗國家權利，即公民應當享有憲法賦予的抵抗權。若果公民權利無直接效力，即公民不能依據憲法規范在受侵害后提起訴訟，則處于優勢地位的國家權力因缺乏外在強制，拒絕或遲延履行義務，從而導致公民權利實際上得不到有效救濟，而只是國家的“恩慧”。這和憲政精神大為悖逆。
我國憲法沒有明確規制公民權利在受侵犯后的救濟措施。盡管我國憲法序言明確宣示其“為國家的根本大法，具有最高效力”，公民及一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業組織“都必須以憲法為根本的活動準則。”但由于我國憲法對公民權利保障機制的不建全，從而使憲法原則在實際的政治生活和司法實踐中難以得到落實，侵犯公民權利易于反掌，尤是國家行政機關在行政執法過程中更為甚，由于憲法條文的過于原則化，極易被權力代理人架空，成為各種違憲行為合法化的避護傘。而憲法卻沒有追究違憲責任的常備機構和配套措施。其實質則是公民權利成為不可訴的權利，憲法上規定的公民權利和自由，只不過是一張空頭支票和“烏托邦條款” 而已。
孟德斯鳩說“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”（16）權力的被濫用，是因為權力的過于絕對，自行定位成“治人者”的國家工作人員得不到應有的監督，違憲后又得不到相應的責任追究。救濟，憲政所急需。
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