[ 張生貴 ]——(2011-6-8) / 已閱12394次
行政訴訟遭遇“有案不收”“有案不理”
【提示】
公民合法權(quán)益一旦遭到行政機(jī)關(guān)不當(dāng)侵害，行政管理相對方提起行政訴訟，但法院先是不理不睬，經(jīng)原告多次催促，法院隨后出具一紙“不予受理”裁定書，原告明知這樣的裁定是應(yīng)付了事，法院的目的在于不愿將行政機(jī)關(guān)的行為置于司法監(jiān)督范圍，眼下類似于有案不收、有案不理的情況不在少數(shù)，本案反映出來的問題便是其一，通過本案的訴理辯析，可以給行政案件的當(dāng)事人提供一些必要的參考。
【案情】
趙某等一百余名退役軍人，曾經(jīng)是參戰(zhàn)參核人員，2007年國家和民政部依據(jù)軍人優(yōu)撫條例將兩參人員列入優(yōu)撫對象范圍，趙某等人經(jīng)過地方民政部門的審核，為這些人員發(fā)放了優(yōu)撫金，2010年10月份，地方民政局突然通知停發(fā)這一百多人的待遇，趙某等人向民政局提出書面意見，要求恢復(fù)，民政局書面通知不予支持，2011年趙某推選代表向基層法院提起行政訴訟，法院先是不管不聞，經(jīng)趙某等人一再要求立案，法院工作人員隨后作出裁定，不予受理，理由是，趙某的行為是信訪事項(xiàng)，法院依據(jù)【2005】行立他字第4號不予立案，趙某接到裁定后，表示不解，自己的合法權(quán)益被侵害，法院非但不追究行政機(jī)關(guān)的違法行為，反而不予受理，經(jīng)咨詢律師后，決定提起上訴。
【事實(shí)】
原告系參戰(zhàn)（曾在軍隊(duì)服役并參加過作戰(zhàn)的退役人員，包括自衛(wèi)還擊作戰(zhàn)、防御作戰(zhàn)等）、涉核（原國防科工委21試驗(yàn)基地8023部隊(duì)）和其他參加核試驗(yàn)軍隊(duì)退役的人員（參加過核試驗(yàn)效應(yīng)實(shí)驗(yàn)、執(zhí)行過核試驗(yàn)保障任務(wù)、參加過核爆炸條件下軍事演習(xí)、曾在核導(dǎo)彈、核潛艇部隊(duì)涉核崗位服役的人員），退役當(dāng)初被安置在相關(guān)企業(yè)工作，后因企業(yè)改制成為下崗失業(yè)人員，無力重新就業(yè)，造成家庭生活困難，成為弱勢群體，近幾年因身體等多方原因，退休在家。2007年中央及國務(wù)院根據(jù)《軍人撫恤優(yōu)待條例》將參戰(zhàn)、參核退役人員列入優(yōu)撫對象范圍，經(jīng)被告審查后報(bào)經(jīng)審核落實(shí)了原告的生活補(bǔ)助待遇。2010年7月1日被告無故停發(fā)了原告的優(yōu)撫待遇，原告向被告提出書面異議，被告于2010年11月16日書面答復(fù)稱：“對原告提出恢復(fù)享受參戰(zhàn)、涉核人員生活補(bǔ)助待遇的請求不予支持”。原告認(rèn)為被告隨意停止原告優(yōu)撫待遇的書面答復(fù)理由，違背國務(wù)院《軍人撫恤優(yōu)待條例》相關(guān)規(guī)定，原告享受參戰(zhàn)、參核退役人員優(yōu)撫待遇，符合國家民政部相關(guān)文件規(guī)定的資格條件，被告先期備案層報(bào)，經(jīng)上級相關(guān)部門審核落實(shí)頒發(fā)優(yōu)待證書，三年后被告以“不再符合補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放條件”為由停發(fā)優(yōu)撫款，此作法明顯錯誤。被告取消原告享受國家特殊待遇的“職權(quán)范圍、資格條件、行政程序、認(rèn)定事實(shí)、停發(fā)理由”違背法律規(guī)定，具體行政行為缺乏法律依據(jù)，應(yīng)予撤銷。民政部、財(cái)政部等有關(guān)部門《關(guān)于調(diào)整部分優(yōu)撫對象撫恤補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的通知》和《關(guān)于做好部分原8023部隊(duì)及其他參加核試驗(yàn)軍隊(duì)退役人員有關(guān)工作的通知》規(guī)定，對農(nóng)村和城鎮(zhèn)無工作單位且生活困難的參戰(zhàn)人員、對原8023部隊(duì)退役人員中不符合評殘和享受帶病回鄉(xiāng)退伍軍人生活補(bǔ)助條件，但患病或生活困難的農(nóng)村和城鎮(zhèn)無工作單位的人員發(fā)放生活補(bǔ)助。原告身為參戰(zhàn)、參核退役人員，2007年申請?zhí)厥獯鰰r(shí)，身體患病、生活困難、無工作單位。國家政策中并無“未享受社會保險(xiǎn)待遇”除外條件，被告以“享受社會保險(xiǎn)待遇”排除原告的作法，曲解或擅自改變國家政策規(guī)定的條件，侵害了原告的合法權(quán)益。根據(jù)《軍人撫恤優(yōu)待條例》第三條及民政部相關(guān)政策，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)優(yōu)撫工作的通知》精神，“優(yōu)撫對象是在革命戰(zhàn)爭時(shí)期和社會主義建設(shè)時(shí)期為建立政權(quán)、保衛(wèi)祖國、建設(shè)祖國做出特殊貢獻(xiàn)的社會群體，黨和政府歷來十分關(guān)心優(yōu)撫對象，新的歷史條件下，各級政府從鞏固國防、密切軍政軍民關(guān)系、保持社會穩(wěn)定、維護(hù)國家安全和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局出發(fā)，充分認(rèn)識和做好優(yōu)撫工作，按照九五計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)，保障優(yōu)撫對象的生活水平達(dá)到或略高于當(dāng)?shù)厝罕姷钠骄钏剑婪ňS護(hù)優(yōu)撫對象的合法權(quán)益，對優(yōu)撫對象實(shí)行住房、用工、醫(yī)療、社保等方面貫徹實(shí)行優(yōu)先、優(yōu)惠”。由于原告領(lǐng)取的社保金標(biāo)準(zhǔn)低，家庭生活依然困難，原告均年過半百，無力改善基本生存狀況，盡管享受了很低的生活補(bǔ)助，但原告的生活水平與地方公職人員的平均生活水平差距很大，眼下步入老年，生活、住房、醫(yī)療難的問題日益突出，原告的合法權(quán)益有待進(jìn)一步保障。根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)部分軍隊(duì)退役人員勞動保障政策的通知》、《關(guān)于認(rèn)真做好軍隊(duì)復(fù)員干部就業(yè)和再就業(yè)和社會保障工作有關(guān)問題的通知》和《關(guān)于認(rèn)真做好部分軍隊(duì)退役人員勞動和社會保障工作有關(guān)問題的通知》規(guī)定，各級勞動和社會保障、民政、財(cái)政部門嚴(yán)格履行中央落實(shí)有關(guān)政策的職責(zé)分工，進(jìn)一步落實(shí)部分軍隊(duì)退役人員再就業(yè)扶持政策，解決其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的接續(xù)問題。另從安徽、湖南（每月350元生活補(bǔ)助）、浙江、云南、貴州（每人每季度1200元）等地的情況獲知，這些省區(qū)給予在企業(yè)退休的“兩參”退役人員生活困難補(bǔ)助，且隨地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷提高優(yōu)撫待遇，此項(xiàng)特殊待遇包含著黨和國家對特定退役軍人的一種榮譽(yù)優(yōu)待，中央政策規(guī)定將優(yōu)撫對象的社保與生活補(bǔ)助工作列為共同關(guān)注的方向及逐步改善和提高的目標(biāo)，被告取消原告每月220元特殊生活補(bǔ)助的作法違背中央政策。
綜上，依據(jù)《行政訴訟法》第十一條（六）、第五十四條（二）、（三）項(xiàng)規(guī)定，參照最高人民法院《關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第一條規(guī)定，向人民法院提起訴訟，請求依法判決，支持原告的訴訟請求。
【裁定】
法院依據(jù)最高人民法院【2005】行立他字第4號及最高人民法院關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋第32條一款規(guī)定，不予受理。
【上訴】
原告認(rèn)為，原審法院不予受理的裁定確有錯誤，上訴人的起訴符合法定條件，請求上級人民法院依法撤銷（2011）新行立案第1號行政裁定，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》第32條規(guī)定第三款、第68條規(guī)定，《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》第一條(二)規(guī)定，案件涉及集團(tuán)訴訟，影響面大，請求中級法院立案受理、自行審理或指令本轄區(qū)內(nèi)其他法院立案審理。
【點(diǎn)評】
1、起訴是否符合法定條件的問題：
上列上訴人均系參戰(zhàn)、涉核退役軍人，2007年中央及國務(wù)院根據(jù)《軍人撫恤優(yōu)待條例》將參戰(zhàn)、參核退役人員列入優(yōu)撫對象范圍，經(jīng)被上訴人審查后落實(shí)了上訴人的優(yōu)撫待遇。2010年7月1日被上訴人無故停發(fā)了上訴人的優(yōu)撫待遇，上訴人向被上訴人提出要求恢復(fù)待遇的書面報(bào)告，被上訴人于2010年11月16日書面答復(fù)不予支持核發(fā)優(yōu)待款請求。《行政訴訟法》第十一條（六）、第五十四條（二）、（三）項(xiàng)規(guī)定，原告提出的訴求屬于民生類、行政給付類爭議，符合行政訴訟法規(guī)定的法定受案范圍，從主體資格、行政行為內(nèi)容、行政職權(quán)范圍、權(quán)義指向標(biāo)的等多角度分析，原告的訴求符合法律規(guī)定；《行政訴訟法》第十一條（六）項(xiàng)規(guī)定，“沒有發(fā)放優(yōu)撫金的行為”是司法審查行政不作為的主要受審范圍之一，優(yōu)撫金是指根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，由國家發(fā)給因公犧牲、病故或傷殘軍人等生活上和精神上的撫慰的專用費(fèi)用。
一審法院以“信訪事件”為由不予立案，將上訴人正當(dāng)合法的要求當(dāng)皮球一樣踢出法院，違背法律規(guī)定。
2、不予受理的第1號行政裁定是否正確？
一審裁定依據(jù)【2005】行立他字第4號答復(fù)作出，該答復(fù)是最高人民法院給湖北省高法的個(gè)案復(fù)函，名稱為《關(guān)于不服信訪工作機(jī)構(gòu)依據(jù)信訪條例處理信訪事項(xiàng)的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復(fù)函》，此意見僅指“信訪機(jī)構(gòu)”不能成為適格的行政被告主體資格而不予受理，不適用于上訴人與行政機(jī)關(guān)之間的民生類爭議和訴求。
一審法院錯誤解讀了【2005】行立他字第4號復(fù)函的本意，復(fù)函中適用的是“信訪工作機(jī)構(gòu)”，而不是“機(jī)關(guān)”，復(fù)函專門針對信訪機(jī)構(gòu)，不得任意擴(kuò)大。
“機(jī)構(gòu)”與“機(jī)關(guān)”雖一字之差，但性質(zhì)截然不同。
從主體看：“信訪工作機(jī)構(gòu)”是代表其所在本級政府或者政府工作部門處理信訪事項(xiàng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不是獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)，其處理信訪事項(xiàng)活動的后果應(yīng)當(dāng)歸屬于其所在的政府或者政府工作部門，從這個(gè)意義上講，“信訪工作機(jī)構(gòu)”不能作為行政訴訟的被告。處理信訪事項(xiàng)的行為具有可訴性，被告也不應(yīng)當(dāng)是信訪工作機(jī)構(gòu)，而是其所在的政府或政府工作部門。
從行為內(nèi)容看：信訪工作機(jī)構(gòu)的權(quán)限和職責(zé)只是受理、交辦、轉(zhuǎn)送、協(xié)調(diào)、督辦、指導(dǎo)信訪事項(xiàng)，信訪條例規(guī)定的此項(xiàng)職責(zé)表明信訪機(jī)構(gòu)不能直接替代有權(quán)處理信訪事項(xiàng)的行政機(jī)關(guān)作出決定。
從程序看：信訪是通過信訪條例規(guī)定向政府或部門處理信訪事項(xiàng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)啟動程序，本案中的被上訴人并非信訪機(jī)構(gòu)，答復(fù)行為并非“交辦、轉(zhuǎn)送、協(xié)調(diào)、督辦”等非權(quán)義性事項(xiàng)，其作出的不予支持的答復(fù)意見對上訴人的合法權(quán)益產(chǎn)生了拘束力，對上訴人的實(shí)體權(quán)利具有實(shí)際影響，上訴人與被上訴人之間因優(yōu)撫待遇發(fā)生爭議，上訴人要求恢復(fù)報(bào)告，并不是通過信訪體系啟動的，一審法院錯誤理解了最高院復(fù)函中關(guān)于信訪主體、內(nèi)容、程序的規(guī)定，任意解讀，擴(kuò)張使用，屬于斷章取義、張冠李戴。
【感悟】
上訴人屬弱勢群體，訴求的案件屬于民生類、行政給付類案件，一審法院對上訴人的要求“有案不收、有訴不理”，其作法明顯違背最高人民法院《關(guān)于當(dāng)前形勢下做好行政審判工作的若干意見》、《關(guān)于落實(shí)23項(xiàng)司法為民具體措施的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于充分發(fā)揮行政審判職能作用為保障和改善民生提供有力司法保障的通知》、《關(guān)于依法保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見》、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作的意見》。
最高院反復(fù)強(qiáng)調(diào)：要高度重視涉及民生的各類行政案件的審理，通過公正、快捷的審判，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益；堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則，不能以犧牲法律為代價(jià)遷就明顯違反法律強(qiáng)制性規(guī)定、侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益的行為；依法及時(shí)受理行政案件，進(jìn)一步增強(qiáng)為群眾解難的主動性和自覺性，不得隨意限縮行政訴訟受案范圍，不得額外增加受理?xiàng)l件；最大限度地維護(hù)相對人的合法權(quán)益，保障弱勢群體利益，對起訴行政機(jī)關(guān)依法發(fā)放撫恤金、社會保險(xiǎn)金、基本生活保障費(fèi)等案件，可根據(jù)原告的申請依法先予執(zhí)行。
最高院同時(shí)明確規(guī)定：各級法院要加大行政相對人訴權(quán)的保護(hù)力度，切實(shí)解決行政案件應(yīng)當(dāng)受理而不受理，或者不依法及時(shí)受理，導(dǎo)致行政相對人告狀難的問題；上級人民法院要加強(qiáng)行政訴訟立案監(jiān)督，對于符合立案條件不予受理的，及時(shí)予以糾正，防止因當(dāng)事人告狀無門而到處上訪，激化社會矛盾；確保行政機(jī)關(guān)和行政相對人的平等法律地位；確保當(dāng)事人受損害的合法權(quán)益得到恢復(fù)；確保違法的行政行為得到糾正或者受到否定性評價(jià)；確保當(dāng)事人的真實(shí)意愿得到尊重；確保法律的權(quán)威得到維護(hù)。訴權(quán)保障不力，公民的合法權(quán)益就難以有效救濟(jì)，人民群眾日益增長的司法需求就不可能得到滿足。
行政訴訟制度是保障最廣大人民群眾利益最有效、最直接的法律制度之一，是新形勢下解決人民內(nèi)部矛盾的有效方式，是維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的重要手段。行政訴訟受理渠道是否暢通，是這一優(yōu)良司法制度能否有效發(fā)揮功能和作用的前提。訴訟渠道不暢，必然導(dǎo)致上訪增多，非理性行為加劇，必將嚴(yán)重影響社會和諧穩(wěn)定，削弱人民法院行政審判“為大局服務(wù)，為人民司法”的職能作用。一審法院的裁定行為表面上看有理有據(jù)，實(shí)質(zhì)上是與最高院的規(guī)定唱反調(diào)，挖空心思地袒護(hù)地方行政機(jī)關(guān)，與司法為民的宗旨背道而馳，極大地傷害了當(dāng)事人對司法的期望。一審法院不予受理案件，導(dǎo)致上訴人對法院是否官官相護(hù)、能否秉公執(zhí)法心存疑慮。最高法院明確規(guī)定，凡是行政訴訟法規(guī)定的可訴性事項(xiàng)，不得擅自加以排除，法院必須充分踐行司法權(quán)源于人民、屬于人民、服務(wù)人民、受人民監(jiān)督的根本宗旨，讓人民群眾對獲得公正裁判充滿期盼。
