[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱34983次
規(guī)范行政行為——防治腐敗的必由之路
當今世界，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都普遍存在不同程序的腐敗問題，因此，反腐敗已成為各國目前面臨的一個亟待解決的重大法律問題。我國目前正處于由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌過程中，就行政機關(guān)及公務(wù)人員而言，行政權(quán)缺少限制和規(guī)范是產(chǎn)生行政腐敗的主要原因，所以防治腐敗應(yīng)當從規(guī)范行政行為入手，將任何可能濫用的權(quán)力限定在嚴格的范圍之內(nèi)并輔之以公開化程序化的措施，這是防治腐敗的必由之路。
一、限制權(quán)力
腐敗生于權(quán)力本身而且與權(quán)力的限制程度有關(guān)，對權(quán)力的限制越少，產(chǎn)生腐敗可能性就越大。縱觀社會上的腐敗現(xiàn)象，無一不與權(quán)力缺乏有效限制有關(guān)。正是因為行政機關(guān)握有重大項目的審批許可權(quán)而未加制約，所以會出現(xiàn)一張批文換取幾萬元賄賂的權(quán)錢交易；正是因為公安機關(guān)有決定拘留和勞動教養(yǎng)的權(quán)力而未加制約，所以出現(xiàn)"提錢釋放"的怪現(xiàn)象；也正是因為稅務(wù)機關(guān)享減免稅的權(quán)力而未加制約，所以會出現(xiàn)一次宴請流失上百萬元稅款的驚人之舉。不能說行政機關(guān)行使的這些權(quán)力毫無限制，至少說缺乏有效限制。可以斷言，國家權(quán)力本身就是滋生腐敗的溫床，"權(quán)力使人腐化，絕對的權(quán)力使人絕對腐化"這句名言至今仍發(fā)人深省。
當然，
不能因為權(quán)力會產(chǎn)生腐敗我們就放棄權(quán)力。社會對權(quán)力的需求不會停止，尤其在體制變革之際，舊秩序被打破，新秩序又未能及時建立，這種需求就更為迫切。也正是在這種時期，由于對權(quán)力缺乏必要的約束，權(quán)力極易被濫用，腐敗也容易產(chǎn)生。因此，從我國行政權(quán)力過大的現(xiàn)實和它處的歷史時期看，與其揚湯止沸，從外部對權(quán)力加以約束，不如釜底抽薪，對行政權(quán)進行一次徹底改造。具體說，就是減少行政機關(guān)擁有的過大的處罰權(quán)，審批許可權(quán)，縮小權(quán)力幅度，增加相互制衡的環(huán)節(jié)。
與國外行政權(quán)力相比，我國行政權(quán)，特別是對公民法人的人身財產(chǎn)權(quán)發(fā)生重大影響的行政處罰權(quán)、許可權(quán)等，在權(quán)力范圍、幅度及強制力方面都較大。這種權(quán)力體制與我國傳統(tǒng)上行政權(quán)強大，司法權(quán)相對薄弱有著密切關(guān)系，曾一度在維護國家政治經(jīng)濟秩序，保護人民人身財產(chǎn)安全方面發(fā)揮了重要作用
。但不能否認，行政機關(guān)非經(jīng)特定司法程序隨意剝奪公民人身自由和財產(chǎn)權(quán)利是不合適的，這種處罰權(quán)極易導(dǎo)致行政機關(guān)及公務(wù)人員濫用職權(quán)，為腐敗的產(chǎn)生提供了土壤。而在國外，由于法院是唯一享有剝奪公民人身財產(chǎn)權(quán)利的國家機關(guān)，而且必須經(jīng)過一定程序才能實施這項權(quán)力，所以行政機關(guān)自身享有的對違反行政法規(guī)的處罰權(quán)是極為有限的，這就從客觀上減少上行政機關(guān)及公務(wù)人員濫用權(quán)力，腐化墮落的機會。因此，適當削減行政機關(guān)行使的處罰權(quán)（包括拘留，勞動教養(yǎng)），對于遏止行政機關(guān)利用制裁權(quán)搞腐敗
是有重要意義的。如何削減行政處罰權(quán)，必須通過制定行政處罰法及有關(guān)法律，明確行政處罰權(quán)的范圍，幅度及種類來實現(xiàn)。我國另一個容易產(chǎn)生腐敗的行政權(quán)就行政許可審批權(quán)。長期計劃經(jīng)濟體制形成了大量的行政許可審批權(quán)，這些權(quán)力不僅涉及公民的衣食住行，也關(guān)系到企業(yè)的生死存亡，由于每蓋一章，每發(fā)一照都"有利可圖"，很自然，許可權(quán)成為行政機關(guān)及公務(wù)人員貪污受賄的重要手段。必須承認，許可權(quán)是國家實行間接管理的重要手段，對某些特種行業(yè)及關(guān)系國計民生，人民生命健康安全的行業(yè)而言，在任何社會都是不可缺少的，然而這種許可權(quán)必須由法律設(shè)定并且控制在一定范圍，否則必然成為貪官污吏搞權(quán)錢交易，搜刮民脂民膏的一把"利劍"。對行政許可權(quán)的限制是防治腐敗的最重要方面，首先應(yīng)當制定《許可法》，將許可的設(shè)定限于法律、法規(guī)，廢除、取消由規(guī)章設(shè)立的各種許可，規(guī)范行政機關(guān)行使許可權(quán)的一般規(guī)則；其次在各項許可立法貫徹如下原則：許可權(quán)與監(jiān)督權(quán)相結(jié)合原則，避免享有許可權(quán)的無監(jiān)督權(quán)，或享有監(jiān)督管轄權(quán)的無許可權(quán)；許可權(quán)與利益相分離原則，保證許可機關(guān)辦理許可事項時不收取任何費用，謀取非法利益；許可公開原則，保證行政機關(guān)所有許可事項向全社會公開，允許申請人競爭，公平取得許可權(quán)。
此外，還有很多行政權(quán)，如采取強制措施權(quán)、命令決定權(quán)，收費權(quán)、確認權(quán)等也必須給予嚴加限制和規(guī)范，堵塞任何可能產(chǎn)生腐敗的漏洞，使行政機關(guān)享有的自由裁量權(quán)減少到最小范圍，使權(quán)力幅度及方式盡可能明確，這對防治腐敗現(xiàn)象具有至關(guān)重要的意義，也是"治本"之策。
二、公開行政
腐敗產(chǎn)生的另外一個重要原因就是行政機關(guān)行使權(quán)力缺乏公開性和透明度。長期以來，由于我國法律很少規(guī)定行政機關(guān)公開其文件、權(quán)力內(nèi)容的義務(wù)，逐漸形成了"內(nèi)部行政""秘密行政"的習慣，這在客觀上為行政機關(guān)公務(wù)人員貪贓枉法，幕后交易提供了"天然屏障"，加之輿論監(jiān)督受種種限制，難以發(fā)揮有效的監(jiān)督作用，使腐敗問題日盛一日，腐敗者日益猖獗。美國大法官布蘭代斯說過，"宣傳正是糾正社會和工業(yè)弊端的良好方法。據(jù)說陽光是最好的消毒劑，電光是最好的警察。"①為了消除腐敗，增加行政工作透明度，保證行政機關(guān)時刻處于普通百姓的輿論監(jiān)督之下，近幾十年來，很多國家制定了《情報自由法》、《政務(wù)公開法》、《陽光下的政府法》等，要求行政機關(guān)向社會公開其除機密以外的文件，接受社會監(jiān)督。同時建立財產(chǎn)申報制，公開公務(wù)員的財產(chǎn)收入等，保證每個公務(wù)員處于嚴密的社會和輿論監(jiān)督之下。這些做法在預(yù)防腐敗發(fā)生方面收到了良好成效。值得借鑒。
我國實現(xiàn)行政公開應(yīng)分為幾個層次，第一層次是行政部門公開其所有涉及公民法人權(quán)益的內(nèi)部工作制度及程序；第二層次是行政立法機關(guān)及時向社會公布有關(guān)法規(guī)、規(guī)章及有普遍約束力的決定命令，使公民法人了解行政機關(guān)的權(quán)力，職責，工作性質(zhì)及目的，便于更有效地監(jiān)督行政機關(guān)行使行政立法權(quán)，防止個別行政執(zhí)法機關(guān)及經(jīng)濟管理部門利用規(guī)章及規(guī)范性文件的制定權(quán)設(shè)置收費、罰款項目，給公民增加非法定義務(wù)；第三個層次是在具體執(zhí)法管理程序中，公開執(zhí)法依據(jù)、理由及結(jié)果，在許可程序中，公開許可條件，競爭申請者名單，各自條件及申請期限、最終結(jié)果等內(nèi)容，便于競爭者之間及他們對許可機關(guān)的監(jiān)督，防止幕后權(quán)錢交易。在處罰程序中，必須公開處罰的依據(jù)、理由，處罰的事實證據(jù)及有關(guān)文件，表明處罰者身份等；第四個層次是公開行政機關(guān)負有領(lǐng)導(dǎo)責任，擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)者的必要個人資料（隱私除外），如合法收入，兼職狀況，親屬職位聯(lián)系，受贈禮物處理，生活條件等等。
三、健全程序
健全行政程序是預(yù)防腐敗的一大法寶。無論是內(nèi)部削減權(quán)力，還是外部嚴加控制，由于執(zhí)法人員素質(zhì)及程序的漏洞，腐敗現(xiàn)象仍可能發(fā)生，因此，通過制定行政程序法規(guī)范行政權(quán)力是很多國家防治腐敗的重要經(jīng)驗，如美國、德國、日本等許多國家紛紛制定程序法，限制規(guī)范行政機關(guān)行使的權(quán)力，從而達到減少、消除腐敗的目的。程序化意味著政府機關(guān)及公務(wù)人員行使權(quán)力的每一步驟及形式都有嚴格的法律約束，任何違反程序的行為都將受到制裁。利用程序限制政府權(quán)力是20世紀行政法領(lǐng)域的重要成果之一。例如享有減免稅權(quán)力的官員出現(xiàn)腐敗問題是難免之事，而這項權(quán)力又不能被取消，這種情況下，采用程序手段對減免稅權(quán)力加以限制最為有效。可以采用下級機關(guān)審批，上級機關(guān)備案審查的方式，也可以采用直接掌管稅收的基層部門無權(quán)審批減免稅，交由統(tǒng)一或高層部門決定的方式，還可以采用二級機關(guān)復(fù)核制等等，只要增加一個步驟或限定一種形式，就有希望消除一個產(chǎn)生腐敗的可能性。同樣，我國外資企業(yè)法規(guī)定的立項審批權(quán)，因為增加了審批期限的硬性規(guī)定，使得腐敗產(chǎn)生的機率大大減少了。
當然，對行政權(quán)力，尤其是自由裁量權(quán)的程序監(jiān)督，離不開司法保障，二者地相輔相成的。法院任何審查行政行為的活動，很大程序上依賴于該行政行為的程序化，如果對某行政自由裁量權(quán)無程序要求，法院在行政訴訟中就喪失了對它的監(jiān)督審查標準。而行政程序化是以司法監(jiān)督為保障的，只有讓行政機關(guān)人員面臨違反程序就要受到司法制裁的危險，才有可能保證他們遵守每項行政程序。可以說，在有司法保障的前提下，為行政機關(guān)設(shè)定行為程序，實際上就是縮小了行政官員行使自由裁量權(quán)的范圍，相應(yīng)地也就減少了行政權(quán)滋生腐敗的可能性，所以，健全行政程序也是防治腐敗的一個重要途徑。就目前我國情況而言，制定行政程序法，規(guī)范行政機關(guān)的處罰權(quán)，許可審批權(quán)不僅是行政法制化的迫切需要，也是防治腐敗產(chǎn)生的靈丹妙藥。
[作者單位：中國政法大學]
①《大法官布蘭斯言論集》1953年英文版第151頁，轉(zhuǎn)引自伯納德·施瓦茨《行政法》，群眾出版社1986年版。
