[ 張旭科 ]——(2003-3-19) / 已閱58302次
解讀依法治國
——依法行政的憲法學視角
張旭科
（中國礦業大學文法學院 江蘇徐州 221008）
一九九六年三月召開的八屆人大四次會議明確提出了“依法治國，建設社會主義法制國家”的構想；而在黨的十五大則更加明確的指出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的偉大目標。一時間，許多專家學者紛紛對依法治國問題展開了激烈的討論。筆者認為依法治國首先應該是依憲治國。“依憲治國就是充分地正確地實施憲法，使憲法真正成為全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和社會團體、各企事業組織的根本的活動準則。”①憲法“規定了國家的根本任務和根本制度，是國家的根本法，具有最高的法律效力”。②它是其他法律制度的基礎，是依法治國的根本和首要內容，離開了它，依法治國就會摸不著方向。而依憲行政則是依憲治國的最重要的一個內容，是依法治國的靈魂和精髓所在。
依憲行政，就是說國家行政機關其他行政公務組織和行政公務人員在行使行政權力、管理行政事務以及組織行政工作時，必須依照憲法的條文和精神來辦。其所強調的是作為行政主體和行政行為人的行政行為的合憲性準則。這里所講的行政主體是一種組織，即國家行政機關、其他行政公務組織和行政公務人員。依憲行政作為政府治理國家的有效方式，是社會發展到一定階段的產物，也是行政權得以有效運作和正確使用的必然。行政權是三權中最重要的一種權力，因此他的運作是否正確、有效是極為關鍵的。所以，依憲行政關系到一個法治國家的法制建設成功與否，也是對行政權在運行過程中防止走偏、走歪的有力保障。
依憲行政是憲法執行和實施的必然要求。依憲行政要求國家行政機關其他行政公務組織和行政公務人員依照憲法行使職權，這必將有利于建立有效貫徹執行憲法和保障憲法實施的憲法運行體系。下面，筆者就僅從憲法學的角度對依憲行政進行一下具體的分析。
一、憲法的效力表現上闡述依憲行政的必然性
憲法的效力，從法理學的角度上講，是法的效力在實際運用中的最重要形式。法的效力有廣義和狹義之分。廣義的法的效力是指“法的約束力和強制力”，它包括國家制定和頒布規范性法律的效力和非規范性法律文件的效力；狹義的法的效力則“僅指國家制定與頒布的規范性法律文件。”由此，憲法的效力我們可以定義為憲法的約束力和強制力，其涉及的是社會生活和國家生活的全部領域，但憲法是國家的根本法，因而又具有最高的法律地位，所以憲法的效力又是一種最高的法律效力。在此，筆者將借助憲法效力的具體表現對依憲行政的必然性進行系統的闡述：
1.任何其他法律都必須符合憲法的三個“基本”，其他法律不得與憲法相沖突。憲法是當代中國最重要的一種法的淵源，它是我國的“母法”，其他法律法規只是“子法”。其他法律法規的制定都只是憲法這一根本法的具體化。各種行政法律法規也只是憲法在行政方面規定的具體化、實施化，也都必須符合憲法的三個“基本”，構成違反憲法的行政法律法規都必須廢止或修改。憲法的具體實施是依靠行政機關去執行的，所以要使憲法的這種效力表現具體貫穿與其他法律之中，使其他法律符合憲法，就必然要求依憲行政。依憲行政必然有利于憲法的“母法”地位具體貫徹于其他法律部門之中，從而確保其他法律不違背憲法。“違背憲法的法律是無效的。”
2.其他法律的立法必須依據于憲法。沒有憲法作立法依據，其他法律的立法就無從談起。立法即法的創制，它是指有法的創制權的國家機關或經過授權的國家機關在法律規定的職權范圍內，依照法定程序制定補充修改和廢止法律和其他規范性法律文件以及認可法律的一項專門活動。我國的行政機關依照其法定職權和程序，可以進行制定行政法規和規章制度的活動，即行政立法活動。行政立法制定的行政法規和規章制度都必須以憲法為依據，以確保他們的合憲性，以致于能夠在社會生活中具體實行。依憲行政是以憲法為理論依據，他的推行必然有利于行政機關明確憲法在行政方面的具體規定和體現的精神，可以使行政立法者了解到憲法是其他法律的理論基礎，從而形成對憲法全面而又客觀的認識。
3.憲法是一切國家機關、社會團體以及公民的最高行為準則。正如韓大元教授所講：“憲法不僅在法律體系中處于最高的地位，而在人類生活的一切領域具有優先性與普遍的約束力，是人類生存的最高準則。”我國作為行政主體的國家行政機關其他行政公務組織和行政公務人員分別是國家機關、社會團體以及公民的一部分，也就是說在行政問題中，一切行政機關、其他行政公務組織和行政公務人員都必須以憲法為最高行為準則，他們的活動都必須圍繞“憲法”展開并從憲法的規定中尋找妥當性的基礎，“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”。由此，筆者從中的出一個結論：行政主體和行政行為人的行為的合憲性要求使依憲行政成為了必然。
二、結合行政實際，對關于如何推進依憲行政的憲法學理論分析
（一）執法首先要執行憲法的規定，在執法中體現憲法的精神，這是推進依憲行政的首要條件和前提。
法的生命在于運作，法的價值在其運作中才能夠得以實現。法的運作包含著兩方面的內容，即法的創制和實施。而執法便是法的實施的重要內容和核心部分。國家制定的各項法律文件都需要拿到社會生活中去貫徹、執行，否則這些法律文件將成為一紙空文，失去他們原有的地位與效力。作為國家根本大法的憲法當然也不例外。
現在，在我國，由于受市場機制、利益多元化、競爭原則、改革開放等的沖擊，地區化、區域化以及多形式化的行政觀念占據了執法系統的主導地位，各項法律文件的統一貫徹實施的觀念被沖淡，即執法的統一性被忽視，從而導致了行政權的分散化以及行政權與法治原則的嚴重脫節，這不可避免的會產生行政權的濫用及盲目使用。而憲法作為我國的根本大法，規定了我國在政治、經濟、文化、教育、軍事、外交和民族各方面工作的基本方針和政策，是其他法律的制定的基礎與靈魂，具有各種法律制度的綱領性。執法過程中，首先執行憲法的規定，貫徹實施憲法的條文，可以使行政機關、其他行政公務組織和行政公務人員在行使其職權時達到統一，形成對行政權的統一認識，從而有效的制止政出多門、行政決策沒有前后的連貫性、行政執法中出現此一標準彼一標準的“標準漫天飛”狀態以及行政管理的對象的難以適從等行政權的分散化和行政弊端。也可以這樣說，憲法以其高度的法律統一性使執法機關及執法人員在思想和行為上達到一種恒變狀態，從而達到執法的統一性。從另一個方面講，憲法是“一種根本規范，提供實定法合理性的依據，在法律秩序中居于最高地位，表明實定法創始的出發點”。 因而全國人大及其常委會所制定的各項行政法律制度所依據必須是憲法條文，它們都不得與憲法相抵觸，都必須體現憲法的精神。從這個角度看，在執法中首先執行憲法的規定，體現了行政法治自身發展的要求，同時也極有利于行政組織法、行政程序法和監督程序法等行政法整體框架的建立，使各項具體行政法規、法律制度的建立和完善，從而充實和推進依憲行政，并完善依憲治國和依法治國理論。
（二）加強行政公務員的憲法教育，提高憲法意識和示范作用，這是加快推進依憲行政步伐和保證依憲行政能夠得以真正運行的內在動力，也是依憲行政的內在要求。
行政公務員是具體實施行政活動的“實際行政主體”。 它是指“依法享有職權或受行政主體的委托，能以行政主體的名義進行管理，其行為后果歸屬于行政主體的人。” 行政公務員是行政組織的重要組成部分，是行政管理的具體操作者。行政公務員的法律素質的高低，直接影響著行政管理能否正常運轉。在我國，要加強公務員的法律意識，首要就必須加強對行政公務員的憲法教育，對于這，筆者將從以下兩方面來闡述：
首先，在我國，由于受幾千年封建等級觀念的影響，在行政問題上，現在有許多干部存在相當嚴重的模糊認識，在行政權的使用上往往出現中國古代的“衙門”作風，甚至沒有弄清權力與職責、權利與義務的基本內涵，法制意識相當淡薄，以致出現了獨斷專行，行政命令呈現地區化、區域化、各地方政府保護主義盛行，難以達到一致；政令五花八門和行政權的混亂不堪等行政上的弊病，導致了行政權的嚴重失衡。要解決這種弊病和行政權的失衡，就必須加強對行政公務員的憲法教育。這是因為，從憲法的角度講，憲法的基本功能是保障公民權利、限制和規范政府權力。而限制和規范政府權力，就是要權力達到一種平衡狀態。對于憲法的制衡，有的學者認為“各種各樣的憲法形式都能夠輕易地適應正在變化著的對權力的社會制衡”，“憲法之所以殘存下來，只是因為他不斷的受到調整，以符合正在變化著的對對權力的社會制衡”。 而要達到這種制衡，掌握著實際權力的行政公務員沒有高度的憲法意識和對憲法制衡原理的清楚認識是不行的。
再者，就行政公務員本身來說，既是行政活動的具體執行者，同時又是國家的公民，又有其個人的特殊利益。由于手中的行政權力使其個人目標的實現更加容易，這種權力的極易腐蝕性就會促使私欲的膨脹。如果沒有高度的法律意識，那么手中的權力就會變質，從而導致行政權腐敗的出現。鑒于行政公務員這種雙重身份的性質，就必須加強行政公務員的法制教育，特別是憲法教育，提高憲法意識。因為作為國家根本法的憲法有著以根本性為重心的概括性的法律價值，一切法律制度都蘊于在他的精神之中，并且憲法還明確規定了公民的基本權利和義務、國家機關的職責與權力等方面的內容。這樣加強行政公務員的憲法教育，勢必有利于行政公務員明確自己的身份與職責、明確個人與集體、國家之間的關系，并依照憲法的精神行使職權，這便有效的防止私欲的泛濫，造就行政公務員的清廉形象，起到了憲法示范的作用，因而在無形之中也就推進了依憲行政的步伐和保證了依憲行政的真正運行。
三、結束語
依法治國首先應當是依憲治國，而依憲治國又要特別重視依憲行政，使國家行政機關、其他行政公務組織和行政公務員嚴格依照憲法的規定行使職權，這是極為正確與重要的。從憲法學的角度講，依憲行政使行政權在憲法的制衡下受到規范與控制，保障公民的合法權益，這與憲法保障和維護公民的權利的功能是極為相稱的。再者，依憲行政強調憲法的最高法律地位，在實際生活中對憲法的條文及精神進行推廣，勢必有利于其他法律法規的制定與完善，這對于我國的法制建設和建立社會主義法治國家是不無裨益的。
參考文獻:
1. 韓大元：《論憲法規范的至上性》，載于《法學評論》1999年第4期
2. 方世榮著：《行政法與行政訴訟法》，中國政法大學出版社1999年版
3. 楊解君：《行政主體及其類型的理論界定與探索》，載于《法學評論》2000年第1期
4. 張文獻著:《法理學》，法制出版社1998年版
5. 葛洪義著：《法理學》，中國政法大學出版社1999年版
