[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱28839次
公安偵查行為行政可訴性研究
近年來，由于公安機關實施偵查行為，對公民、法人和其他組織合法權益造成損害引發的爭議呈逐年上升趨勢。如何受理對公安機關違法行使職權行為提起的訴訟，是人民法院在實踐中遇到的最困難的問題之一，也是擺在我們面前的重要課題。本文將就此問題進行探討。
一、公安偵查行為的涵義和分類
公安偵查行為是指公安機關根據刑事訴訟法或行政法律法規的規定，在辦理案件的過程中，進行的專門調查工作和采取有關的強制性措施。在我國刑事法學界和實際工作部門，有人主張"公安偵查行為"包含"對刑事案件的偵查"和"對行政案件的偵察"兩種情況，前者依據的是刑事訴訟法，屬于司法行為；而后者依據的則是行政法規，是一種行政行為[1]。本文采納這種觀點。
我國公安機關是政府的職能部門，具有雙重職能，不僅具有行政職能，還具有司法職能，即依法承擔絕大多數刑事案件的偵查工作。所以公安機關在調處刑事案件中所采取的扣押、查封、凍結、沒收財產、限制人身自由等強制措施，均不具有行政訴訟的可訴性。因刑事偵查行為或程序違法而使有關人員的人身權、財產權受侵害，應按《國家賠償法》的有關規定，通過司法賠償途徑解決，而不應納入行政訴訟范圍。同時，刑事強制措施是刑事訴訟法明文規定、且由刑事案件引發出來的一種限制人身自由的強制措施，目的是保證刑事偵查、審判工作順利進行，與行政法上限制人身自由的強制措施不屬于同性質的行為。將刑事偵查行為排除在行政訴訟之外，可以避免行政訴訟對刑事偵查行為的干擾，也符合監督、維護行政機關依法行使職權的行政訴訟宗旨。行政訴訟法沒有規定對刑事強制措施諸如監視居住、取保候審可以提起行政訴訟，說明這類措施不屬于行政訴訟調整范圍。
公安偵察行為是一種行政行為，在偵察中采取的強制措施是具體行政行為。公安行政行為是指公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》等行政法律、法規或規章，針對特定公民、法人或其他組織權利、義務所作的特定的單方行為。行政訴訟法第2條規定："公民、法人或者其他認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。"第5條規定："人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。"由此可見，公安偵察行為的行政可訴性是不言而喻的。
二、對公安偵查行為性質區分標準的反思
從學理上區分行政行為和刑事偵查行為，并不是一件很困難的事情。但是，在實際工作中，對這件事情的處理仍然存在的一些問題，主要是界定二者的標準，似乎進入了兩個誤區。一個是所謂的"結果標準"：即看公安機關在采取各種措施之后，最后的結果是否又有新的司法行為出現。如果有新的司法行為出現，就是刑事偵查行為，反之就是行政行為。以此來判斷其全部行為的性質是屬于行政行為還是司法行為。另一個是所謂的"形式標準"：即看公安機關行為在形式上是否具備刑事偵查行為完備手續，如果符合刑事訴訟法的規定，就是司法行為，反之才是行政行為。我們不妨稱他們為"結果說"和"形式說"。
司法實踐已經反復證明，僅靠這兩項標準，是不能完成正確區分公安機關司法行為和行政行為的使命的。這是由這兩種行為外表極其相似，而實質迥異的特點決定的。兩種行為的主體都是公安機關，行為的對象都是公民、法人或其他組織，行為的內容在開始階段，又往往都表現為強制措施，強制措施外在的極端相似性，使得這種區分愈加困難。上述的"結果標準"和"形式標準"，其實質都是內容標準，顯然也不能得出有效的結論，更談不上從根本上解決實際問題了。按照"結果說"，公安機關在采取了強制措施后，如果由于種種原因不能進入下一步程序，或者故意拖延不作結論的話，那么就永遠無法判斷行為性質，被采取強制措施的對象就無法提起訴訟，自己的權利也無法得到有效救濟。
這種局面反過來又助長了公安機關故意拖延案件辦理速度的風氣，導致案件久拖不決，基實質是逃避法律的制裁。按照"形式說"，公安機關就會，"先辦案，后補手續"，或者干脆給多數案件都披上司法行為的外衣。這種現象在公安機關干預經濟案件時表現得尤為明顯。
從邏輯的角度分析，如果兩種行為的主體、行為對象和以內容都相同，那么，以其中任何一項作為標準，都不可能正確地區分這兩種行為。這是否意味著找不到合適的標準對兩種行為進行區分呢？不是的。只要他們的性質不同，他們之間就一定存在某種差別，只是這種標準不是那么容易確定。換句話說，這種標準不太直觀，是一種由多種因素整合在一起的復合性標準，而不是單一標準，非專業人員、非通過特殊程序很難有效運用該標準，對兩種行為進行區分，所以，讓當事人自己辨別公安機關行為的性質，是十分困難的，也是不切實際的，不利于保護當事人的訴權。
那么，究竟應采取何種標準區分公安機關的司法職能和行政職能呢？我們必須另辟蹊徑。即：通過形式審查，只要當事人提起的訴訟符合行政訴訟的形式要件，人民法院行政庭應該全部受理當事人對公安機關偵查行為提起的行政訴訟。
三、從保護當事人訴權角度出發，人民法院應加強對公安偵查行為的司法審查監督
訴權是指當事人向人民法院起訴，請求人民法院以國家審判權保護其合法權益的權利。基實質是起訴權[2]。對當事人訴權的保護，是公民＼法人或其他組織認為行政主體的行為侵犯其合法權益，向人民法院提起的訴訟，只要符合法定條件，必須依法受理，保證他們的起訴權得以充分有效地行使。所以，對訴權的保護與人民法院對比起訴的審查和立案的受理行為有直接關系。
一方面，訴權是憲法和法律賦予公民、法人或其他組織的一項重要權利。對訴權的保護是法律規定的人民法院的職責。我國憲法第41條規定："中華人民共和國公民對于任何國家機關及國家機關工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉權利。"我國行政訴訟法也作了相應的規定。因此，對起訴權的保護，人民法院負有最直接的、不可替代的職責和義務。最大限度地為公民、法人或者其他組織訴權的行使提供充分的保護，是人民法院的神圣職責。另一方面，起訴權是全部訴權中至關重要的一項，是行使其他訴權的前提和基礎。保護起訴權是通過司法程序保護公民其他訴訟權利和實體權利的前提。
人民法院受理行政案件的起訴條件有四項：1.原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或其他組給；2.有明確的被告；3.有具體的訴訟請求和事實根據；4.屬于人民法院的受案范圍和受訴法院管轄。值得注意的是第一項條件中的"認為"二字，它只是原告個人的一種"自以為是"的主觀判斷。如果公民合法權益受到行政機關侵害時，顯然應該允許其通過法律的手段進行保護。具體到公安偵查行為，公民可能分辨不清它究竟是行政行為還是司法行為，以及是否具有行政可訴性。這時，作為公民權利保護神的人民法院，是不應該保持沉默、不予受理的。至于被告是否合格、是否是行政案件，需待法院審理后才能確定。
實際上，在法院對公安機關的職權進行審查之前，根本無法確認被起訴行為是否屬于司法行為。只有法院經過認真審查核實，才能夠區分被訴行為是行政行為還是司法行為。因此，剝奪相對人對公安機關職權行為的訴權，拒絕受理對公安機關司法行為提起的訴訟是不可取的。"對限制公民人身、財產權利的公安機關所有職權行為，相對人都有權提起訴訟。經審查如被告提供的證據足以證明該行為屬于依照刑事訴訟法采取的司法行為，那么法院可以采取駁回原告起訴的方式結案[3]。"
有人認為，刑事強制措施是刑事訴訟法明文規定、且由刑事案件引發出來的一種限制人身自由的強制措施，不同于行政法上的強制措施，當事人向法院提起行政訴訟，沒有法律依據，因而主張不予受理。同時，法院受理對所有公安機關職權行為引起的爭議還會不適當地干擾刑事偵查工作、影響刑事訴訟程序。其實這種擔心是不必要的。在一些西方國家，刑事案件的偵查通常有很高的透明度，但往往正是迫于輿論的壓力，偵查機關提高了辦事效率和案件偵破的客觀性和準確性。法院受理此類案件并不意味著必須公開審理此類案件，更不意味隨意中止或撤銷合法必要的刑事強制措施。法院受案的意義只在于區分被訴行為的性質，保證把每一項侵犯公民、法人合法權益的公安具體行政行為納入行政訴訟范圍。因此，如果被訴行為確系刑事司法行為，法院通過行政訴訟程序不僅不會妨礙公安機關行使職權，而且還能夠維護公安機關的刑事司法職權，打消犯罪嫌疑人規避法律的企圖。如果是公安機關借刑事強制措施之名對公民、法人人身或財產權利加以剝奪限制，而實際上屬于越權或濫用職權的行政行為時，法院可依照行政訴訟法作出判決。因此，在公民對公安機關的偵查行為有異議時，人民法院應從保護當事人訴權的角度出發，切實加強對國家行政執行法機關行為的監督和制約，維護公民合法權益。筆者認為，就本文涉及到的問題，應采取如下步驟，進行審查確定。
（一）審查偵查行為的法律依據，確定其是否具有行政可訴性
法院受理此類案件后，要想正確區分公安機關的某一行為究竟屬于司法職能還是行政職能，應當從其所依據的實體法和程序法兩方面同時予以審查。如果法院僅程序上區分公安機關的兩類行為，那么就難以發現公安機關（在程序上）借刑事強制措施之名而實際上（在實體上）越權或濫用職權的行政行為。在這種情況下，（行政）治安管理是目的，刑事偵查則被作為為行政目的服務的"有效"手段，亦即本應作為刑事訴訟獨立階段的刑事偵查被"異化"，公安機關完全可以利用合法的程序規避實體問題。因此，單一的程序審查是無法準確區分公安機關司法職能和行政職能的。同樣，單一的實體審查也不可行。對法院而言，實體審查會較大地增加其工作量，而且要求法院行政庭同時還要熟悉刑事、經濟、民事等審判工作。因為公安機關往往是假借偵查犯罪之名越權插手經濟、民事糾紛的，那么法院就要在是審理行政案件時一方面查明公民不構成犯罪，另一方面又要認定公安機關越權行使司法裁判的事實。所以，脫離程序性審查的單一的實體審查也是不可行的。
一方面，法院應當審查被告公安機關的被訴行為是依照什么程序實施的。如果想要證明自己的行為屬于司法職能，公安機關應當提供充分的證據證明其行為是依照刑事訴訟法及有關刑事案件偵查的法律進行的。如：向法院說明立案的理由，立案履行的程序，適當的管轄權依法采取的刑事偵查手段、措施等，即公安機關偵查刑事案件，必須要履行的合法程序。公安機關如果能夠向法院提供合法履行以上程序的證明，并說明該程序與行政行為的程序有何區別等，就可以初步認定公安機關行使的是司法職能而非行政職能。
在實踐中，公安行政行為與刑事偵查行為的處理程序和制裁方法明顯不同。公安行政行為的實施依據《中華人民共和國行政處罰法》和有關具體行政法律法規規定的程序進行處理，如制定書面處罰決定書、舉行聽證程序等，對行政管理相對人采取的制裁方法僅限于訓誡、責令其悔過、罰款、查封、扣押、凍結、劃拔直至限制人身自由（行政拘留、收容審查、勞動教養）。刑事偵查行為必須嚴格按照《刑事訴訟法》規定的形式和程序要件，依刑法對刑事犯罪嫌疑人、現行犯以及與犯罪有關的其他人等作出，這里的形式要件對公安機關在偵查活動中作出的非刑事偵查中所特有的行為尤為重要，特別是在限制人身自由、扣押財產方面，有時是界定行政行為與偵查行為的重要環節。行政行為作出上述強制措施時，是以行政主體原已作出某種行政處理決定、行政處罰決定和相對方沒有履行此種決定為前提。刑事偵查行為采取上述強制措施時，只要認為被調查人或被查封、扣押財產、物品涉及偵查案件，即可作出。但最先出示給當事人的是刑事案件的有關手續，如拘留證、贓款贓物扣押清單等，其最后結果是將犯罪嫌疑人不起訴、提起公訴送審判機關定罪量刑，追究刑事責任或無罪釋放。刑事沒收要上交國庫或返還被害人；確定無罪的，將財物返不原主。否則依《國家賠償法》的規定，當事人有要求賠償權。
另一方面，法院還應當審查被告公安機關所依據的實體法律。公安行政行為的依據是國家的行政管理法律、法規，如：《中華人民共和國治安管理處罰條例》、《中華人民共和國城市戶口管理條例》、《中華人民共和國城市交通管理條例》、《中華人民共和國勞動教養條例》、《中華人民共和國過防出入境管理條例》等等。而刑事偵察行為實施的依據是《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》以及國家有關刑事方面的法規和司法解釋。公安行政行為目的是為了迫使負有法定義務的個人、組織履行義務，或者出于維護社會秩序或保護公民人身健康、安全需要。重在維護社會秩序、保障公共安全，保護人民的合法權益，減少和消除各種不安全因素，預防和及時發現犯罪。刑事偵查行為所采取的限制人身自由以及以此為前提強制扣留的財、物、是為了迅速及時、準確地查明案件事實真相，證明犯罪嫌疑人罪輕罪重、有罪、無罪，應否追究刑事責任，為檢察機關提起公訴作好準備，是審判機關準確有效地適用法律的重要環節。準確界定公安行政行為與刑事偵查行為，對于保證行政審判工作的順利進行和準確、及時的行使刑事偵查權，打擊犯罪，無疑具有十分重要的意義。
（二）審查偵查行為的事實依據，確定其是否具有行政可訴性
這里提到的事實包括公安機關行為本身的事實（即采取的行為是屬于行政行為還是刑事行為）和實施這種行為的事依據。
就行為本身的事實而言，行政法律關系與刑事法律關系的構成要素不同。在主體上，行使公安行政權與刑事偵查權的雖同為公安機關，但在行使行政職能時，主要是運用行政手段維護社會秩序，保障公民的合法利益，預防和處理治安災害事故，保障社會生活的正常進行，充當行政管理人的角色，是行政法律關系的當事人，是行政法主體。而在行使刑事偵查權時，是運用國家賦予的刑事偵查權，對各種刑事犯罪嫌疑人的犯罪活動進行調查，揭露犯罪，證實犯罪，查獲罪犯，依法追究其刑事責任，以保障國家和人民的安全。在客體上，公安行政法律關系的客體主要包括兩種，即物和行為。物，指一定的物質財富，如財產、物品等，是由于公安機關行政行為引起的行政管理相對人財產、物品的扣押、沒收等后果。行為，指法律關系主體有意識的活動，如交通肇事，打架斗毆，等等，包括作為和不作為。而刑事法律關系客體所指的是受到刑法保護的各種社會關系，如社會經濟秩序、金融秩序等。在內容上，公安行政法律關系的內容就是公安機關作為行政法主體的權利（職權）和義務（職責），包括治安秩序管理，戶口管理，消防管理，交通管理，特種行業管理，危險物品管理，以及邊防、出入境管理等等。公安機關的刑事偵查權僅限于在辦理刑事案件中的偵查、拘留、預審和執行逮捕四項工作，行使這些職權就是行使偵查權。
公安機關如果認定某一案件屬刑事案件，首先要依據一定事實進行立案，然后可能對犯罪人采取一定強制措施。法院對該事實的審查又應包括兩方面，其一是立案的事實條件，其二是據以采取強制措施事實條件。
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