[ 李占榮 ]——(2003-3-28) / 已閱14043次
論民族經(jīng)濟立法的基本原則
李占榮
民族經(jīng)濟立法的基本原則是指貫穿于民族經(jīng)濟立法各環(huán)節(jié)的根本性準則。它是民族經(jīng)濟立法指導思想在立法實踐中的表現(xiàn)，反映著立法者價值取向和法律意識以及受民族社會經(jīng)濟條件制約的程度。
一、 民族經(jīng)濟立法的含義
從語源看，立法在古典文獻中已經(jīng)存在：“《商君》云：‘伏羲神農(nóng)教而不誅，黃帝堯舜誅而不怒，乃至文武，各當時而立法，。《史記•律書》云：‘王者，制事立法’。《漢書•刑法志》云：‘圣人制禮作教，立法設刑’”①。中國漫長的封建社會歷史也集中印證了立法的客觀歷史存在。當然，古代的立法與現(xiàn)代意義上的立法內(nèi)容不盡相同，但絕不能說古代無立法②。對于立法的內(nèi)涵，當代法學界仍是見仁見智，概括起來有四種說法：“第一，立法是指一切國家機關(guān)依據(jù)法定權(quán)限和程序制定、修改和廢止各種不同的規(guī)范性文件的活動。第二，立法是指最高國家權(quán)力機關(guān)和它的常設機關(guān)依據(jù)法定權(quán)限和程序，制定、修改和廢止法律這種特定的規(guī)范性文件的活動。第三，立法是指一切有權(quán)制定、修改和廢止法律的活動”③。“第四，立法是由特定主體，依據(jù)一定職權(quán)和程序，運用一定技術(shù)，制定、認可和變動法這種特定的社會規(guī)范的活動”④。這些定義之間并無大的差異，都把立法看作是一種活動，一個動態(tài)的過程，是符合立法的實際情況的。
民族經(jīng)濟立法是我國這樣一個多民族國家立法的具體類別和形式，它是指國家立法機關(guān)和地方立法機關(guān)依據(jù)法律規(guī)定的職權(quán)和程序，運用一定技術(shù)，制定、認可和變動民族經(jīng)濟法的活動。這個概念體現(xiàn)了民族經(jīng)濟立法的如下特征：從主體看，民族經(jīng)濟立法的主體不但包括中央立法機關(guān)，而且包括地方立法機關(guān)，中央立法機關(guān)有全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會、國務院及其各部門。地方立法機關(guān)主要包括地方權(quán)力機關(guān)和地方政府機關(guān)。只有中央立法和地方立法相結(jié)合，才能制定出具有不同效力層次的民族經(jīng)濟法，來調(diào)整不同層次和不同范圍的民族經(jīng)濟關(guān)系。從職權(quán)看，享有民族經(jīng)濟立法權(quán)的中央立法機關(guān)和地方立法機關(guān)不能任意行使該項權(quán)力，而應當依據(jù)法律規(guī)定的職權(quán)和程序進行民族經(jīng)濟立法。依照法定的職權(quán)進行立法，說明不同的立法主體享有不同的立法權(quán)限，而且只能采取特定的立法形式和法律淵源，該立法的成果只能反映和調(diào)整特定的民族經(jīng)濟關(guān)系。例如地方立法機關(guān)只能制定本地區(qū)的民族經(jīng)濟法規(guī)，而不能制定民族經(jīng)濟基本法律，并且該法規(guī)只能在本區(qū)域?qū)嵤Ｃ褡褰?jīng)濟立法依據(jù)一定程序進行，一方面是憲法性法律《立法法》的明確規(guī)定，另一方面也是保證民族經(jīng)濟立法嚴肅性、權(quán)威性、穩(wěn)定性的要求。從內(nèi)容看，民族經(jīng)濟立法是運用一定技術(shù)制定、認可和變動民族經(jīng)濟法的專門活動。所謂立法技術(shù)就是立法時所運用的科學方法和操作技巧，立法技術(shù)不但包含著立法經(jīng)驗的總結(jié)，而且包含著對法的結(jié)構(gòu)規(guī)則的合乎科學的營造。良好的立法技術(shù)是制定、認可和變動民族經(jīng)濟法的重要保證。
民族經(jīng)濟立法既是民族立法的重要組成部分，也是經(jīng)濟立法的題中之意。民族經(jīng)濟法學科母體的二重性決定了民族經(jīng)濟立法的應當遵循立法法、民族立法和經(jīng)濟立法的指導思想和基本原則，從而總結(jié)出適合自身特點的基本原則。
二、民族經(jīng)濟立法的合法性原則
對合法性問題的探討是法學研究中的基本主題。立法的合法性因立法從邏輯上優(yōu)位于執(zhí)法和司法、守法的特點而具有優(yōu)先意義。民族經(jīng)濟立法是民族經(jīng)濟法實踐的初始環(huán)節(jié)，其合法性原則要求：第一，民族經(jīng)濟立法權(quán)合法化。民族經(jīng)濟立法權(quán)是立法機關(guān)的專有權(quán)力，每一項權(quán)力諸如提案權(quán)、審議權(quán)、表決權(quán)、公布權(quán)的歸屬和界限都應當由法律明確規(guī)定。它反映著立法權(quán)受制約的狀態(tài)，即一方面接受各民族人民的監(jiān)督，另一方面受其他國家權(quán)力的制約，最重要的是，它受到法律的制約，任何不合法的立法權(quán)力的行使，都會得到法律制止。第二，民族經(jīng)濟立法內(nèi)容的合法性。它表明：民族經(jīng)濟立法的內(nèi)容首先要符合憲法的規(guī)定，不符合憲法精神與規(guī)定的任何立法均為違憲法立法，是無效的立法，應當承擔違憲責任。同時，各民族經(jīng)濟立法主體在立法時應當注意本立法所依據(jù)的法律以及本立法不得與上位階立法相悖，否則便是無效的民族經(jīng)濟立法，這也是法制統(tǒng)一性的客觀要求。第三，民族經(jīng)濟立法程序的合法性。民族經(jīng)濟立法是一項特殊的立法，由于涉及到民族和經(jīng)濟兩個帶有強烈政治色彩的敏感性問題，因此，只有把立法權(quán)納入法定程序之中才能有效防止各種人治因素、長官意志和其他因素的非法干預，才能使民族經(jīng)濟立法與國家統(tǒng)一的經(jīng)濟立法相協(xié)調(diào)，從而推動民族經(jīng)濟與市場經(jīng)濟的接軌與同步發(fā)展。總的來看，立法合法性原則是一項首要原則，是其他原則貫徹的前提。
三、民族經(jīng)濟立法的民主性原則
對人類社會而言，民主是一種觀念，對于國家而言，民主是一種制度。“立法、行政、司法等國家政權(quán)活動，在現(xiàn)代國家，都是一個民主與集中相統(tǒng)一的過程。但是，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)在權(quán)力性質(zhì)、特征和運行規(guī)律等方面存在很大差異：立法權(quán)崇尚民主，行政權(quán)追求效率，司法權(quán)維護公正。比較而言，國家立法活動更強調(diào)民主”①。盡管民主性原則是一個普遍性原則，然而對民族經(jīng)濟立法而言，具有特別的意義。其一，根據(jù)《立法法》第五條的規(guī)定，立法活動應當“體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主， 保障人民通過多種途徑參與立法活動”。民族經(jīng)濟立法的民主性原則要求體現(xiàn)少數(shù)民族意志，反映他們的經(jīng)濟利益和要求，使他們參與到立法活動中來。少數(shù)民族人民群眾參與民族經(jīng)濟立法的形式主要有兩條：一是通過民主選舉各級人大代表，由人大代表在參與國家權(quán)力機關(guān)的工作中反映本民族和其代表的自治地區(qū)人民群眾的意見和要求；二是有關(guān)國家機關(guān)（包括中央國家機關(guān)和地方國家機關(guān)）在其立法活動中，切實采取有效措施，廣泛聽取少數(shù)民族人民群眾的意見，既可以讓少數(shù)民族群眾個體參與其中，也可以讓少數(shù)民族群眾的代表參與其中。只有這樣，才符合民族經(jīng)濟立法的民主性原則。
民族經(jīng)濟立法向來是民族立法的中心，不但五大自治區(qū)把民族經(jīng)濟立法作為重點來抓，其他多民族的省份如青海、甘肅、云南、貴州、四川等也在立法中突出了經(jīng)濟立法，以四川省為例，其頒布的8件單行條例中，經(jīng)濟立法占5件，它們是：《涼山彝族自治州礦產(chǎn)資源管理條例》、《甘孜藏族自治州礦產(chǎn)資源管理條例》、《涼山彝族自治州東西河飛機播種林區(qū)管理條例》、《涼山彝族自治州家禽衛(wèi)生防疫條例》、《阿壩藏族羌族自治州野生藥材、菌類植物保護條例》，占單行條例的60%以上。這些地方立法基本上是在熟悉本地區(qū)民族經(jīng)濟情況和大量調(diào)研基礎上完成的，從一定程度上能夠與少數(shù)民族人民群眾的愿望和要求相契合，這是民族經(jīng)濟利益與地方經(jīng)濟利益相契合的必然結(jié)果。然而在中央立法的層面上，民主性原則的貫徹是受一定條件限制的：一是這一層面的民族經(jīng)濟法的概括性特征的局限。中央立法層面上的民族經(jīng)濟法一般適用于全國所有的民族地區(qū)和各少數(shù)民族，面對千差萬別的民族經(jīng)濟生活狀態(tài)，不可能針對具體區(qū)域和民族特別立法，只能制定概括性的普遍適用的法律。二是受立法觀念和立法成本的限制。中央層面的民族經(jīng)濟立法，往往帶有較強烈的自主意識，加上調(diào)查和征求民族群眾意見的成本較高，因此受到了較大局限，影響了立法民主性原則的貫徹執(zhí)行。以往群眾參與民族經(jīng)濟立法的形式有兩種，其一是由領(lǐng)導機關(guān)將民族經(jīng)濟立法草案經(jīng)初步審議后，印發(fā)有關(guān)部門和地區(qū)征求意見，根據(jù)反饋意見進行再修改。其二是邀請專家學者和民族宗教界人員舉行座談會，進行討論。當然也有由起草小組深入到少數(shù)民族地區(qū)和民族群眾中去進行調(diào)查，收集意見和要求，經(jīng)匯總后酌情修改民族經(jīng)濟法草案的情況，只是這種深入細致的工作并不普及。事實上，群眾對民族經(jīng)濟立法的參與程度反映著立法的民主化水平，也是衡量立法工作的一個重要標準。民族經(jīng)濟立法過程中的群眾參與，本身是一個檢查和檢驗立法的價值取向和合法性的過程。筆者認為，符合法律規(guī)定只是合法性的表象，實質(zhì)意義上的合法性（無論是對行為、法律還是權(quán)威）應當是它被社會認可、遵守和擁護的程度。如果一個行為、一部法律或一個權(quán)威得不到廣泛的正面反應，則其合法性就無從談起。
四、民族經(jīng)濟立法的民族經(jīng)濟利益原則
所謂民族經(jīng)濟利益原則，是指民族經(jīng)濟立法應當充分考慮民族經(jīng)濟利益，以確認和保護民族經(jīng)濟利益為價值取向。這是一個需要十分重視的原則。
從一定意義上講，法律就是為了調(diào)整利益關(guān)系而產(chǎn)生和存在的。民族經(jīng)濟法是調(diào)整民族經(jīng)濟利益的法律機制。在利益體系中，不同主體之間存在著利益反差，其表現(xiàn)形式之一就是少數(shù)民族及其地區(qū)與漢族和非民族地區(qū)之間的利益反差。其主要原因在于改革開放以來，市場經(jīng)濟的大潮席卷少數(shù)民族及其地區(qū)，迫使少數(shù)民族人民及其地區(qū)必須參與市場競爭，然而由于自身實力較弱，在強弱分明的市場競爭中反而拉大了差距，形成了更大的利益反差，目前，這種利益反差仍在擴大。民族經(jīng)濟立法應當以民族經(jīng)濟利益為價值取向，通過法律手段保護少數(shù)民族及其地區(qū)的經(jīng)濟，從實質(zhì)意義上平衡以往既存的利益反差。鄧小平同志曾經(jīng)深刻地指出：“社會主義最大的優(yōu)越性就是共同富裕，這是體現(xiàn)社會主義本質(zhì)的一個東西。如果搞兩極分化，情況就不同了，民族矛盾、區(qū)域間矛盾、階級矛盾就會發(fā)展，相應地中央和地方的矛盾也會發(fā)展，就可能出亂子”①。《憲法》第一百一十八條明確規(guī)定：“國家在民族自治地方開發(fā)資源，建設企業(yè)的時候，應當照顧民族自治地方的利益”。可見，民族經(jīng)濟立法應當遵循民族經(jīng)濟利益原則，運用法律手段規(guī)制民族經(jīng)濟關(guān)系，保障民族經(jīng)濟的發(fā)展，努力消除民族經(jīng)濟利益上的反差。實際的情況是，改革開放二十多年來，民族經(jīng)濟利益原則并沒有得到很好地貫徹。這突出地表現(xiàn)在三個方面。
一是缺少中央層面的民族經(jīng)濟立法。現(xiàn)代法經(jīng)濟學理論認為，法律作為一種制度資源，具有稀缺性。國家作為民族經(jīng)濟法的供應者，為什么沒有供給足夠數(shù)量的民族經(jīng)濟法呢？筆者認為，從經(jīng)濟分析的角度看，首先因為民族地區(qū)或少數(shù)民族作為民族經(jīng)濟法潛在的“消費者”，其“消費能力”有限，這完全是由民族經(jīng)濟的不發(fā)達、民族地區(qū)市場經(jīng)濟的不發(fā)育和傳統(tǒng)民族經(jīng)濟的超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)造成的。這些因素導致的一個直接結(jié)果便是民族經(jīng)濟關(guān)系相對粗疏、簡單，因而對民族經(jīng)濟法的需求降低。另一方面，立法機關(guān)作為民族經(jīng)濟法的供應者，是以有理性的“經(jīng)濟人”的面目出現(xiàn)的。“經(jīng)濟人”的典型特征是考慮立法的成本效益，盡管這個“經(jīng)濟人”表面上標榜國家利益，但是，不能排除立法中的部門利益和個人利益存在。因此，立法者考慮了民族經(jīng)濟立法的成本與效益，寧可選擇低成本、高收益的不穩(wěn)定的政策為主導來替代民族經(jīng)濟法，從而造成民族經(jīng)濟政策長期以來是民族經(jīng)濟法律的“替代品”而成為公共選擇的對象。因此，總體而言，中央層面民族經(jīng)濟立法的供應是不足的。
二是五大民族自治區(qū)的自治條例難以出臺。
自治條例是民族自治地方行使自治權(quán)的法律標志。《憲法》第一百一十六條明確規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效”。《立法法》第六十六條和《民族區(qū)域自治法》第十九條與《憲法》第一百一十六條規(guī)定完全一樣。也就是說，同樣的內(nèi)容規(guī)定在包括憲法在內(nèi)的三部法律之中，足以說明民族自治區(qū)自治條例的重要地位。然而，二十多年來，內(nèi)蒙、廣西、新疆、西藏、寧夏五大自治區(qū)都沒有制定出臺其自治條例。為什么會出現(xiàn)這種情況呢？筆者認為，一個很重要的原因就是立法中的“民族經(jīng)濟利益原則”無法落實。自治條例屬于地方綜合性法規(guī)，其內(nèi)容盡管要涉及到政治、經(jīng)濟、文化教育、衛(wèi)生等許多方面，然而，其主要內(nèi)容仍然是經(jīng)濟。民族經(jīng)濟利益與國家經(jīng)濟利益分野的基礎在于民族區(qū)域自治權(quán)與國家統(tǒng)一權(quán)的分別。在利益分配上，“蛋糕”總是有限的，分配中存在此消彼長的關(guān)系。如何協(xié)調(diào)國家的經(jīng)濟利益與民族經(jīng)濟利益是一個棘手問題。實踐中，各自治區(qū)制定自治條例的熱情很高，如內(nèi)蒙古自治區(qū)，從1980年到1993年起草修改自治條例達22稿，但都無果而終，根本的原因在于涉及國家經(jīng)濟利益與民族經(jīng)濟利益時無法協(xié)調(diào)，因為經(jīng)濟這一塊的內(nèi)容，都要涉及到國務院有關(guān)部委放權(quán)讓利的事。以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，主要是在對外經(jīng)濟貿(mào)易、財政金融等方面涉及到上級國家機關(guān)，而需要同國務院有關(guān)部委進行協(xié)調(diào)，以取得他們對自治條例有關(guān)具體規(guī)定的認可。其具體內(nèi)容包括：自主的對外貿(mào)易審批權(quán)，自治區(qū)自治機關(guān)在國家宏觀調(diào)控下，在征得上級國家機關(guān)同意后，對涉及農(nóng)牧民經(jīng)濟利益的地方農(nóng)副土特產(chǎn)品的出口自行發(fā)放出口許可證，要求出口配額的增加與照顧，自主管理邊境貿(mào)易，自主引進外資和技術(shù)，海關(guān)代征的工商稅余留地方，要求財政補貼逐年遞增，稅收優(yōu)惠，要求享受低息貸款，長期貼息貸款，依法設立開發(fā)銀行，并根據(jù)實際情況 發(fā)行債券和股票①。這些事項中，除要求自主的對外貿(mào)易審批權(quán)一項根據(jù)《對外貿(mào)易法》第四條規(guī)定：“國家實行統(tǒng)一的對外貿(mào)易制度”，遇到了上位階法律障礙外，其他均涉及到利益的協(xié)調(diào)問題。毫無疑問，要協(xié)調(diào)好這些問題，必須貫徹民族經(jīng)濟利益原則，也就是說，國家應當作出適當?shù)淖尣剑竺褡褰?jīng)濟立法應當有“帕累托改變”的性質(zhì)，一方面，民族經(jīng)濟利益的權(quán)利主體在民族經(jīng)濟立法中受益，另一方面，國家的經(jīng)濟利益并不因此有較大受損。誠然，很難做到完全的改變，但盡量減少國家經(jīng)濟利益的損失總是可能的，因為國家及其政府才是真正的“牧羊人”，而牧羊人是不怕羊壯的，因此歸根結(jié)底，某種程度某個層面上的經(jīng)濟利益平衡是可能的和現(xiàn)實的，立法者所要做的，只是將民族經(jīng)濟利益原則貫徹到立法實踐中去。當然，現(xiàn)行法中的障礙設置也是民族經(jīng)濟利益原則不能在立法中貫徹的原因。建國以來，民族地區(qū)經(jīng)濟和少數(shù)民族經(jīng)濟發(fā)展盡管取得了很大成就，但是，無論從經(jīng)濟總量上還是從經(jīng)濟效益上，都不能與非民族地區(qū)尤其是東南沿海地區(qū)的情況相比。兩者的巨大差異已經(jīng)造成了一些社會后果。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，全社會已開始關(guān)注民族經(jīng)濟利益了，然而，要在新的立法中貫徹“民族經(jīng)濟利益原則”尚存在諸多法律障礙，而這些法律障礙是民族經(jīng)濟利益被漠視的歷史條件下的產(chǎn)物，有些法律目前對社會經(jīng)濟關(guān)系的規(guī)制作用仍然很大，若要厘清尚須時日。這主要表現(xiàn)在《稅收征收管理法》、《對外貿(mào)易法》、《草原法》、《森林法》、《礦產(chǎn)資源法》等中央立法和部分自治地方單行條例中。比如自1993年開始的稅制改革，影響了民族地區(qū)的財政收入，分稅制實施以后，國家要從消費稅和增值稅中比過去多拿走一部分，使本來就很困難的民族地區(qū)更加困難。以貴州這個多民族省份為例，實行分稅制前，“卷煙稅收占全省財政收入的45%，實行分稅制后，國家不僅要分享75%的增值稅，還要拿走部分消費稅”②。五大自治區(qū)的情況也差不多如此。
由此看來，民族經(jīng)濟立法應當在合法性與民主性原則的基礎上，著重貫徹民族經(jīng)濟利益原則，它是調(diào)整民族經(jīng)濟關(guān)系、保護民族經(jīng)濟利益的根本性準則，只有堅持它，制定出來的民族經(jīng)濟法才能夠成為切實保障民族權(quán)利的基本手段，才能實現(xiàn)民族經(jīng)濟法的基本價值。
① 《中華民國立法史》，謝振民著，正中書局，1937年版，第1頁。
② 參見《現(xiàn)代立法問題》，楊幼炯主編，上海民智書局，1934年版，第412頁的論述。該書認為中國古代無立法，其實，現(xiàn)代學者持此觀點者也有。
③ 《論立法權(quán)》，戚淵著，中國法制出版社，2002年版，第11-12頁。
④ 《立法學》，周旺生主編，法律出版社，2000年版，第80頁。
① 《立法學》，周旺生主編，法律出版社，2000年版，第127-128頁。
① 《鄧小平文選》第3卷，第364頁。
① 參見《關(guān)于制定自治區(qū)自治條例問題的思考》，王仁定，載《內(nèi)蒙古師大學報》（哲學社會科學版），2001年第4期，第40-41頁。
② 《淺論市場經(jīng)濟條件下的民族經(jīng)濟立法》，白明政，載《貴州民族學院學報》（社會科學版），1996年第3期，第19頁。
