[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱34247次
行政訴訟案件執(zhí)行難的現(xiàn)狀及對策
馬懷德 解志勇
兼論建立行政法院的必要性與可行性
行政訴訟的執(zhí)行，是指執(zhí)行組織對已生效的行政案件的法律文書，在義務(wù)人逾期拒不履行時，依法采取強制措施，從而使生效法律文書得以實現(xiàn)的活動。行政訴訟執(zhí)行問題是當(dāng)前法院面對的一個難題，對于原告敗訴時的執(zhí)行問題，有關(guān)法律另有規(guī)定，不是本文所要討論的內(nèi)容。以下提到的執(zhí)行問題，均指被告敗訴時的執(zhí)行。雖然我國《行政訴訟法》第65條明確規(guī)定，在行政機關(guān)不履行判決的義務(wù)的情況下，人民法院可以對其采取強制執(zhí)行措施，但實際上，法院往往難以采取強制，即使采取強制措施，也很難奏效。原因何在呢？針對這種狀況應(yīng)采取什么對策呢？這正是本文試圖研究的問題。
一、行政機關(guān)敗訴案件執(zhí)行難的成因分析
我們認(rèn)為，形成行政機關(guān)敗訴案件執(zhí)行難的原因是多方面的，有被執(zhí)行行政機關(guān)的原因，也有執(zhí)行機關(guān)的原因。但主要是司法體制的原因。總結(jié)起來，主要有以下四個方面。
第一，被執(zhí)行組織沒有履行能力。全國范圍內(nèi)各級各類行政機關(guān)不下十幾萬個，他們的經(jīng)濟狀況千差萬別，在一些"老少邊窮"地區(qū)，行政機關(guān)的經(jīng)濟條件比較差。在這些地方，敗訴行政機關(guān)拒不執(zhí)行判決的主要原因固然與某些工作人員的法律意識不強有關(guān)，更重要的是這些部門"囊中羞澀"，有的行政機關(guān)連辦公用的房屋都是借來的。對于這一類執(zhí)行對象，是屬于"履行不能"，對司法公正的負(fù)面影響相對有限，似乎情有可原。
第二，行政機關(guān)無視法院的權(quán)威。目前，我國實行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大和上級司法機關(guān)監(jiān)督指導(dǎo)、政府管理人財物的司法體制。司法機關(guān)實際上為各方面非司法力量所控制。從法院的角度講，由于行政機關(guān)掌握財權(quán)，縱然敗訴后不執(zhí)行判決，法院也奈何不得。從行政機關(guān)的角度講，行政本位思想惡性膨脹，行事肆無忌憚，根本不把法院放在眼里。久而久之，不但助長了行政機關(guān)輕視法律判決的不良風(fēng)氣，也損害了司法機關(guān)的權(quán)威，尤其讓人們失去了對司法公正和法律、正義信仰，對我國的法治進程構(gòu)成很大威脅。
第三，法院司法不公正。法院司法不公也是影響法院判決執(zhí)行的一個重要原因。從宏觀上看，司法不公正的原因主要在于：（1）法官來源復(fù)雜且素質(zhì)低。我國現(xiàn)行司法隊伍中非專業(yè)化的傾向是相當(dāng)嚴(yán)重的。（2）司法機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督機制疲軟，法院自我約束能力差。目前，我國司法系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督主要有檢察機關(guān)對審判機關(guān)的檢察監(jiān)督和上級審判機關(guān)對下級審判機關(guān)的審級監(jiān)督。就檢察監(jiān)督而言，根據(jù)我國憲法和法律的規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對國家審判機關(guān)的審判活動是否合法進行監(jiān)督。但是在實踐中，檢察監(jiān)督的權(quán)威性和有效性并沒有真正確立和實現(xiàn)。從我國現(xiàn)行法律規(guī)定的情況看，檢察機關(guān)對審判機關(guān)的審判行為所進行的監(jiān)督只是一種事后監(jiān)督，在實踐中檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)審判機關(guān)的審判行為違法時，只能以抗訴的形式要求審判機關(guān)糾正。對于法院不執(zhí)行或拖延執(zhí)行行政訴訟判決的行為，檢察機關(guān)監(jiān)督的權(quán)限和手段就更加受限制，長此以往，必將嚴(yán)重?fù)p害檢察監(jiān)督的權(quán)威性和有效性。
根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，上級審判機關(guān)有權(quán)對下級審判機關(guān)的審判行為實行審級監(jiān)督。在實踐中，上級審判機關(guān)通過審級監(jiān)督的形式對下級審判機關(guān)的違法行為確也進行了有效糾正，但是，審級監(jiān)督是審判機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，由于我國實行二審終審制，再加上審判機關(guān)的審判行為受地方保護主義的困擾，因此，在有些地方，上級審判機關(guān)對下級審判機關(guān)進行審級監(jiān)督的著眼點已不再是司法公正，即法制的統(tǒng)一和國家法律的有效實施，而是地方利益是否受到充分的保護。加之對于法院不執(zhí)行或拖延執(zhí)行判決的行為缺乏有效的層級監(jiān)督，因此，通過上級法院督促下級法院及時執(zhí)行判決，也很難奏效。
第四，我國現(xiàn)行司法權(quán)力難以有效制約行政權(quán)。不可否認(rèn)，在目前的國家各機關(guān)中，行政機關(guān)實際上占據(jù)著十分重要的位置。行政權(quán)力的擴張和膨脹，是世界上所有國家普遍感到棘手的難題。由于各級行政機關(guān)掌管著國家最活躍、最全面、最具體的行政執(zhí)法權(quán)。與此相反，在我國現(xiàn)行的權(quán)力分配體制下，司法機關(guān)實際上處于行政機關(guān)的從屬地位，無論在級別、取權(quán)和執(zhí)法手段上都比行政機關(guān)低，與其業(yè)務(wù)相關(guān)的人、財、物權(quán)，都由行政機關(guān)來掌管。毫無疑問，這樣做的結(jié)果只會導(dǎo)致權(quán)力分配和制約上的失衡，具體表現(xiàn)在三個方面。
1.法院自身權(quán)威不夠。當(dāng)前，各種權(quán)力主體為局部利益干擾司法的情況比較普遍，其中尤以行政機關(guān)為甚。各行政主體受利益驅(qū)動的影響，在各自的管轄范圍內(nèi)或明或暗地干擾司法的現(xiàn)象頻仍發(fā)生，形成了比較普遍的地方保護主義、部門保護主義、行業(yè)保護主義。使司法機關(guān)在運用法律手段處理糾紛、調(diào)整社會關(guān)系時受到來自地方行政主體的壓力。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象時常發(fā)生，法律至高無上的權(quán)威受到削弱。
2.法院的獨立性不夠。自1980年以來，我國實行"分灶吃飯"的財政體制，各級法院的經(jīng)費必須由同級政府確定，法院的財政與地方財政融為一體。因此，地方法院更多地傾向于從發(fā)展地方經(jīng)濟的角度去執(zhí)行法律和行使司法權(quán)，而不是著眼于國家法制的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。①除此以外，在人事制度等方面，法院的司法行政職務(wù)和人員均由地方各級權(quán)力機關(guān)選舉、委任、罷免或任免。在實踐中，地方黨委、政府的組織人事部門"實際享有"對相應(yīng)各級法院主要領(lǐng)導(dǎo)干部的推薦權(quán)和指派權(quán)。正是這種權(quán)力結(jié)構(gòu)上的隸屬和依附關(guān)系，使得地方法院無力抗衡地方行政的干預(yù)。
3.法官的獨立性不夠。中國的司法獨立原則并未實現(xiàn)，這是造成執(zhí)行行政機關(guān)難的重要原因。表現(xiàn)在：（1）在法院中，執(zhí)行庭法官始終是以法院工作人員而不是以法官個人身份出現(xiàn)在執(zhí)行程序中，他們對外代表法院履行職權(quán)，但卻要受院方的控制，院方又常常受到行政機關(guān)的影響。顯然，哪一個執(zhí)行法官也不愿意冒"砸掉飯碗"的風(fēng)險，去執(zhí)行行政機關(guān)。（2）法院內(nèi)部運作機制存在的問題，直接導(dǎo)致了執(zhí)行法官不獨立。由于案件層層審批，大量案件的執(zhí)行由庭長、院長或?qū)徟形瘑T會決定，案件
執(zhí)行的好壞不能與執(zhí)行法官個人的責(zé)任聯(lián)系，即使不能執(zhí)行，也往往找不到負(fù)責(zé)任者。目前，隨著人們對"執(zhí)行難"不滿的呼聲越來越高，法院執(zhí)行工作的效率和成果越來越成為影響法院形象的障礙，而法院系統(tǒng)內(nèi)現(xiàn)行的管理方式又加劇了法官責(zé)任心不強和執(zhí)行工作的低效率，產(chǎn)生了整個社會對審判機關(guān)的"信任危機"。
以上，我們分析了行政機關(guān)敗訴案件執(zhí)行難的成因，關(guān)鍵是司法體制造成的"執(zhí)行難"。下面我們重點討論解決這一問題的對策。
二、克服現(xiàn)行體制弊端，建立全新的行政審判和執(zhí)行體制
江澤民同志在黨的十五大上指出：要"推進司法改革，從制度上保證司法機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，建立冤案、錯案追究制度。加強執(zhí)法和司隊伍建設(shè)。"我國審判體制改革，應(yīng)當(dāng)在堅持司法主權(quán)原則的前提下，找準(zhǔn)問題，選準(zhǔn)突破口，"攻其一點，兼及其余"，采取得力措施各個擊破。改革的著眼點定位在對行政機關(guān)執(zhí)行難的問題上，突破口是建立我國行政法院，即把行政法院的建立作為我國司法制度改革的先遣隊，為司法體制的全面改革探索經(jīng)驗，最后實現(xiàn)我國司法制度的健全和完善。
（一）行政法院的模式
世界上許多國家都設(shè)立了行政法院。如法國行政法院，盡管它屬于行政機關(guān)系統(tǒng)，但具有明顯的獨立性。而德國、瑞士、瑞典、比利時、意大利、芬蘭、墨西哥等國的行政法院都屬于司法系統(tǒng)。這些國家的行政法院設(shè)置，有許多地方值得我們借鑒。
法國是世界上最早設(shè)立行政法院的國家之一。法國的行政審判體制具有十分明顯的特點，與英美國家的"單軌制"不同，它屬于"雙軌制"。即在法院設(shè)置上存在各自獨立、互不隸屬的行政法院和普通法院兩大系統(tǒng)，行政法院審理行政案件，普通法院審理普通案件（民事和刑事案件）兩者涇渭分明。在法律適用上，行政法院審理行政案件，優(yōu)先適用特別法，無特別法才適用普通法。最高行政法院內(nèi)設(shè)4個行政廳和1個司法廳。行政廳負(fù)責(zé)行政立法和立法咨詢工作，司法廳（也叫訴訟廳）負(fù)責(zé)審理行政案件。它直接隸屬于總理府，院長名義上由總理擔(dān)任。它享有初審、上訴審和復(fù)核審管轄權(quán)。它的主要職能表現(xiàn)在4個方面：（1）為政府提供咨詢：（2）審理行政案件；（3）裁決行政系統(tǒng)內(nèi)部管轄權(quán)事務(wù)；（3）指導(dǎo)下級行政法院的工作。法國行政法院組織體系包括最高行政法院、5個上訴行政法院、33個地方行政法院、行政爭議庭和權(quán)限爭議法庭。
德國行政法院制度的形成晚于法國。德國的行政法院屬于普通法院②中的5種法院（一般法院、行政法院、勞動法院、財政法院和社會法院）類別之一。但它獨立于一般法院（刑事、民事法院），與法國相同。德國行政法院組織分三級：初等行政法院、高等行政法院和聯(lián)邦行政法院。初等行政法院設(shè)在各邦，數(shù)目因州的大小而異。初等行政法院共有33個，高等行政法院10個。行政法院的組成是由院長、主審法官和相應(yīng)數(shù)額的普通法官組成。德國行政訴訟在程序上表現(xiàn)為審問式公開審理，并設(shè)置公益代表人參加訴訟，聯(lián)邦最高檢察官、州高等檢察官和地方檢察官分別作為聯(lián)邦、州和地方的公益代表人參加行政訴訟。③
比利時也實行法國式的雙軌制行政審判體制，但行政法院屬于司法機關(guān)而不是行政機關(guān)系統(tǒng)，它沒有普通法院那么完整的體系，行政訴訟一般直接訴至最高行政法院。瑞士聯(lián)邦行政法院除受理一般行政訴訟案件外，還具有一般行政法院所沒有的懲戒公務(wù)員的權(quán)力。其他一些建立行政法院的大陸法系國家，也都有一些與法國、德國大同小異的規(guī)定。
我國似可制定《行政法院組織法》，建立行政法院。
1.行政法院的性質(zhì)、任務(wù)、組成和任期。建立我國行政法院，在堅持適合我國國情的前提下，應(yīng)該借鑒外國的先進經(jīng)驗和好的做法。為此，筆者認(rèn)為，行政法院在性質(zhì)上應(yīng)該是最高人民法院屬下的國家審判機關(guān)，原來由人民法院行使的行政審判職能，全部轉(zhuǎn)由行政法院行使。行政法院通過行使行政和與行政有關(guān)的案件的審判權(quán)，參與行使國家審判權(quán)力，不受除最高人民法院以外的其他國家機關(guān)、組織和個人的干涉。行政法院的任務(wù)是按照法院程序正確地適用法律，審理和判決行政案件，以及行政機關(guān)內(nèi)部行政行為、制定行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件引發(fā)的爭議案件。相應(yīng)地，各級人民法院行政庭取消，其他業(yè)務(wù)庭的與行政機關(guān)有關(guān)的案件審判職能取消。各級行政法院只接受上級行政法院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，完全獨立于地方各級人民法院和地方各級權(quán)力機關(guān)。
行政法院的組成可以參照德國行政法院的做法：由院長、主審法官和相應(yīng)數(shù)額的普通法官組成。最高行政法院院長可以由最高人民法院院長兼任，也可由其他人擔(dān)任，由全國人民代表大會選舉或罷免。最高行政法院的工作受全國人民代表大會常務(wù)委員會和最高人民法院的監(jiān)督。它的副院長、審判員由全國人大常委會根據(jù)最高行政法院院長的提請任免。高級行政法院、中級行政法院和基層行政法院的院長、副院長、庭長、副庭長、審判員均由上級行政法院任命。
2.組織系統(tǒng)和審級制度。行政法院的組織系統(tǒng)可以是最高行政法院和地方各級行政法院。地方各級行政法院分為基層行政法院、中級行政法院和高級行政法院。
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