[ 吳雁平 ]——(2003-4-15) / 已閱16457次
WTO與檔案立法研究
吳雁平
開封市檔案局
王剛同志在全國檔案局長館長會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“我國加入世界貿(mào)易組織，對(duì)外開放進(jìn)入新的階段，使我們的檔案工作面臨新的挑戰(zhàn)。目前，有關(guān)部門正在對(duì)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行清理和修改。檔案行政管理部門也應(yīng)對(duì)有關(guān)的檔案法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行清理，以保證國家法律、法規(guī)、規(guī)章的一致性。為了做好這項(xiàng)工作，檔案行政管理部門要在深入有關(guān)部門和行業(yè)調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，認(rèn)真清理和修改檔案法規(guī)、規(guī)章，使之更好地適應(yīng)“入世”后的新形勢(shì)。”
現(xiàn)行的《檔案法》及其與之相關(guān)的法規(guī)體系是在社會(huì)主義革命和建設(shè)中，是在改革開放和向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，是在幾十年檔案工作的實(shí)踐中產(chǎn)生的，為推動(dòng)我國檔案事業(yè)的進(jìn)步與發(fā)展產(chǎn)生過，并且仍然發(fā)揮著十分積極、富有成效的作用，功不可沒。沒有現(xiàn)行的檔案法規(guī)體系，就沒有檔案工作今天的局面。
但是，由于檔案工作自身的特點(diǎn)，種種與社會(huì)進(jìn)步發(fā)展不相適應(yīng)的情況往往顯現(xiàn)的比其他行業(yè)遲，影響也較為緩慢。因此，加入WTO后對(duì)現(xiàn)行檔案法規(guī)體系產(chǎn)生的影響還沒有立即凸現(xiàn)出來，但這種影響與不適應(yīng)是客觀存在的，不以我們的意志為轉(zhuǎn)移的。
從外部講：入世將使我們的檔案工作面臨巨大的沖擊，檔案作為一種歷史憑證、史料信息資源和綜合性信息性載體，應(yīng)當(dāng)接受WTO法律規(guī)則中的市場(chǎng)開放原則、國民待遇原則和透明性原則，在不涉及國家政治利益的前提下進(jìn)行開放與公開。但是我國目前的檔案管理工作政府性、部門性、保守性、收藏性太強(qiáng)，顯然不能和國際接軌，不適應(yīng)“入世”的要求。
從內(nèi)部看，目前我國檔案工作中遇到的許多問題，如：執(zhí)法主體不明、管轄范圍不清、“條”“塊”分割、服務(wù)質(zhì)量不高、館藏檔案利用率低、征集難、經(jīng)費(fèi)困難等等，在很大程度上都與檔案立法不盡完備有關(guān)。
筆者認(rèn)為：檔案立法問題是加入WTO后檔案工作基礎(chǔ)性、根本性的問題之一，甚至關(guān)系到今后一個(gè)歷史時(shí)期中國檔案事業(yè)興衰。加入WTO后檔案立法工作必須有一個(gè)大的突破和進(jìn)展；社會(huì)轉(zhuǎn)型與加入WTO導(dǎo)致現(xiàn)行檔案工作體制的變化，客觀上要求對(duì)現(xiàn)行的檔案法規(guī)進(jìn)行完善與補(bǔ)充；依法對(duì)檔案行政管理部門與檔案館的職能、編制、經(jīng)費(fèi)等重新進(jìn)行確定；根據(jù)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的差異，企業(yè)性質(zhì)的多樣化，非政府公共機(jī)構(gòu)的特性，依法構(gòu)建大統(tǒng)一，小差異的多樣化的檔案管理模式；依法增強(qiáng)檔案的透明度、公開性和檔案信息資源的共享度，保障法人與公民充分享有利用檔案權(quán)利、改善服務(wù)方式。
隨著加入WTO，我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型速度在不斷加快。立法與法規(guī)建設(shè)是這一時(shí)期的一項(xiàng)重要工作。我國現(xiàn)行的《檔案法》及相關(guān)法規(guī)、規(guī)章大都是在經(jīng)濟(jì)主體和檔案所有權(quán)單一，并以單位制為基礎(chǔ)的條件下形成的。近年來，雖作了一些修改，但力度不大。尚缺少在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下服務(wù)經(jīng)濟(jì)、走向市場(chǎng)、面向社會(huì)、著眼全球的法律規(guī)范。由此確立的立法框架應(yīng)當(dāng)是：
1 加入WTO后檔案立法的基本原則與任務(wù)。
加入WTO后的檔案立法，在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，滿足社會(huì)需求，注重效益，協(xié)調(diào)發(fā)展等基本立法原則的基礎(chǔ)上，在不損害國家利益的前提下，應(yīng)更多的體現(xiàn)公平、公開、透明、開放與便利。
經(jīng)濟(jì)主體多元化是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特征之一，經(jīng)濟(jì)主體的多元化必然導(dǎo)致檔案產(chǎn)權(quán)的多樣化，檔案產(chǎn)權(quán)的多元化是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下檔案工作的根本性轉(zhuǎn)變。修改完善原有《檔案法》及相關(guān)法規(guī)同多元化的服務(wù)需求的不適應(yīng)，是加入WTO后檔案立法工作的基本任務(wù)之一。
加快完善同檔案母法相適應(yīng)的諸如：公共檔案法、私人檔案法、法人檔案法、檔案館法等法規(guī)體系的建設(shè)。以適應(yīng)“入世”和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。新近頒布實(shí)施的《河南省檔案管理?xiàng)l例》在這方面進(jìn)行了有益的探索，開了一個(gè)好頭。《條例》中的許多條款充分體現(xiàn)了我們目前對(duì)“入世”對(duì)檔案工作影響的認(rèn)識(shí)及在管理上的應(yīng)對(duì)措施。
2 加入WTO后檔案立法的內(nèi)容與重點(diǎn)。
2.1 領(lǐng)導(dǎo)體制。
明確檔案行政管理機(jī)構(gòu)歸屬，使檔案行政執(zhí)法主體合法化。現(xiàn)行的省、市、縣多數(shù)檔案管理部門的歸屬與《檔案法》的要求不符，使檔案工作體制面對(duì)要么改變現(xiàn)行的歸屬，要么修改《檔案法》有關(guān)條款的尷尬。
2.2 職能分工。
確定檔案行政管理機(jī)構(gòu)與各類檔案館的職能分工。明確檔案行政管理機(jī)構(gòu)的職能，增強(qiáng)其管理的權(quán)威性、政策性和宏觀性。明確各類檔案館的保管利用職能，使之在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上使服務(wù)更多一些學(xué)術(shù)化、公眾化和市場(chǎng)化。而現(xiàn)行的檔案法規(guī)體系中尚未不完備。如：如果不是筆者手中文本印刷有誤的話，那么，新近頒布實(shí)施的《河南省檔案管理?xiàng)l例》中第六條與第十條中對(duì)于檔案 “接收與保管” 的職能劃分就產(chǎn)生了重疊，這不利于管理工作的進(jìn)行。希望是文本印刷上的錯(cuò)誤，或是筆者理解上的偏差。如果不是，那就應(yīng)該對(duì)此疏漏進(jìn)行必要的修訂。再如：《條例》中新增了有關(guān)檔案登記的條款，那么諸如由那個(gè)部門實(shí)施登記？如何登記？登記哪些內(nèi)容？也需要細(xì)化與明確。
2.3 調(diào)整范圍。
將全部法人與公民個(gè)人檔案納入調(diào)整范圍。現(xiàn)行《檔案法》調(diào)整的范圍只限于“國有”的范圍內(nèi)，不利于國家全部檔案的收集、監(jiān)督與管理。如，過去我們對(duì)企業(yè)檔案的管理是以企業(yè)所有制來劃分的，這樣的劃分在所有制多樣化及企業(yè)產(chǎn)權(quán)多變的環(huán)境下已經(jīng)不相適應(yīng)，必須所出相應(yīng)的修改。新近頒布實(shí)施的《河南省檔案管理?xiàng)l例》中已經(jīng)充分考慮到這一問題，并且對(duì)此做出了一些新的規(guī)定，在便于對(duì)各種各類企業(yè)、事業(yè)、社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行管理與指導(dǎo)的同時(shí)，也更具有可操作性。
2.4 檔案資源歸屬與管理。
明確公共檔案的劃分標(biāo)準(zhǔn)與所有權(quán)歸屬，整合各類檔案館資源，使公共檔案的監(jiān)督管理具有可操作性。我國現(xiàn)行的檔案管理機(jī)關(guān)與檔案館是按行政區(qū)劃設(shè)置的，效能差，成本高。確立“屬地” 原則，在現(xiàn)行檔案館總體布局的基礎(chǔ)上，以效益最大化為標(biāo)準(zhǔn)，整合各類檔案館資源，保證檔案的齊全完整。新近頒布實(shí)施的《河南省檔案管理?xiàng)l例》在這一方面做出了比較詳細(xì)的規(guī)定，《條例》第三章中有一半以上的條款涉及這一方面的內(nèi)容。如果這些條款能夠在今后的工作中得以落實(shí)，將有利于全省檔案資源的整合，有利于全省國家綜合檔案館館藏的豐富。
2.5 財(cái)政體制。
雖然，《檔案法》與各地方《檔案管理?xiàng)l例》大都將“把檔案事業(yè)列入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”做為重要條款寫在其中，但由于現(xiàn)行檔案管理體制歸屬，造成各級(jí)檔案管理部門及各級(jí)檔案館很難從各級(jí)政府財(cái)政那里等到必要的經(jīng)費(fèi)保障與增長，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)更為突出。應(yīng)由中央政府根據(jù)國家社會(huì)發(fā)展的要求統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一安排。
2.6 適應(yīng)性與可操作性。
這一點(diǎn)是關(guān)系到法律法規(guī)能否達(dá)到預(yù)期目的的關(guān)鍵問題，應(yīng)該給予足夠的重視。例如：《條例》中對(duì)從事檔案中介服務(wù)的資格認(rèn)定交由各級(jí)檔案行政管理部門負(fù)責(zé)，這無疑對(duì)規(guī)范檔案中介服務(wù)市場(chǎng)有著積極的作用。同時(shí)也應(yīng)該注意到，國內(nèi)對(duì)行業(yè)從業(yè)資格的認(rèn)定大都是通過“考試”來確定，既只要通過了特定專業(yè)的從業(yè)資格（或?qū)I(yè)技術(shù)等級(jí)）考試就獲得了相應(yīng)的從業(yè)資格。但我們檔案專業(yè)目前仍然實(shí)行的是評(píng)聘制，既通過考試、考評(píng)、聘用三個(gè)環(huán)節(jié)才能取得專業(yè)技術(shù)職務(wù)。由于專業(yè)技術(shù)職務(wù)在一定范圍內(nèi)需按比例配置，并不能突破；且在退休和解聘后不在具備原有的專業(yè)技術(shù)職務(wù)。這樣一來，只有在職的專業(yè)技術(shù)人員具備從業(yè)資格。目前企事業(yè)在職檔案專業(yè)技術(shù)人員從事檔案中介服務(wù)還十分鮮見，那么就只有我們檔案局館的在職檔案專業(yè)技術(shù)人員具備這個(gè)資格了。問題是我們自己給自己發(fā)許可證合適嗎？因此,需要對(duì)檔案專業(yè)行業(yè)準(zhǔn)入的方式做必要的修改，以適應(yīng)《條例》的要求。
再如，《條例》對(duì)造成檔案損毀，無法確定被損檔案價(jià)值時(shí)，要求由檔案行政管理部門組織專家通過鑒定來確定。這樣做無疑是正確的。但在具體執(zhí)行時(shí)至少有兩個(gè)問題要考慮進(jìn)去：一是專家不能只是我們“自己”人，這樣會(huì)顯得有失公正；二是在目前情況下各級(jí)檔案部門是否有聘請(qǐng)專家進(jìn)行論證的先行支付能力？這筆費(fèi)用應(yīng)該由誰負(fù)擔(dān)？如果這兩個(gè)問題不解決，這一條款執(zhí)行的可操作性將大打折扣。
3 加入WTO后檔案立法研究的方法與意義。
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