[ 劉建昆 ]——(2011-9-3) / 已閱6707次
城管公物警察權之分解研究：公用限制
當今的城市，是各種公共設施高度密集的公物集合體，并且各種公物利用關系交錯雜織，其中的利益關系錯綜復雜；不同種類的公物與各種私物雜處于城市，也造成各種行政法上的權利義務極端繁瑣，在這樣的情況下如果沒有科學理論、科學立法的支撐，城管是很難做好工作的。在城市管理中，公物行政機關在公物和私物具有相鄰關系等情形下，基于公物管理權和公物警察權，往往享有對非公物的特別管理權力，而私物則負有特別義務，這種現象，在學理上即私物的公用限制。
公用限制，是指在特定情形下，因為公共利益的需要，行政主體對私人財產享有役權，而私人權利則負有各種義務的法律現象總稱，有的公用限制措施會產生國家補償問題。在法國行政法上承認“公共建筑物享有行政法上的特別保護”，尤其是與公產有相鄰關系的的不動產所有者的行政役權；在日本，公用限制是憲法上的財產補償情形之一，系為“調和財產權不可侵害之原則與私有財產具有社會性之原則”；在臺灣地區(qū)，較少將公用限制作為一種獨立的行政措施，而多將其從補償角度，以“特別犧牲”或者“財產權之社會拘束”納入損失補償體系。
公用限制多見于土地物權之上。近年來，尤其在物權法的修訂中，我國學者有很多關于“公共地役權”的論述，但是這些論述大多從民法物權的角度觀察。實際上，所謂公用地役權是一種行政役權、屬于行政法上的公用限制權，是國家行政命令的一種。南京大學法學院肖澤晟先生在《行政地役權——開啟公物二元產權結構之鑰》一文中對“行政地役權”之研究甚詳，可以參閱。在公物法上，相鄰不動產體現出一種不對等的相鄰關系，與民法不同。一方面公物享有行政役權，而私產受到公用限制而負有義務；另一方面，私產只是對公物享有加重的一般使用，而不能設定或構成任何法律上的相鄰權。
就被限制對象而言，公用限制或者行政役權就并不限于土地物權，在其他不動產、動產甚至知識產權上，都可能存在由行政機關基于一定的公共利益行政需要，依據有關法律法規(guī)，對特定財產權加以限制的情況。日本憲法第29條第3款規(guī)定：“因公用收用及公用限制對私人造成財產上的特別損失時，必須予以正當補償。”可見公用限制是一種足以與公用征收相并列的重要行政措施。
就公用限制的具體措施而言，在法律規(guī)定的前提下通過特定行政行為課以財產權人不作為義務為主，如不動產禁止建設、擴建、翻修等，或者動產禁止轉讓、抵押等處分；也有的對符合法定條件的財產通過行政命令或者行政契約課以作為義務，如“門前三包”。
就公用限制的具體情形而言，因其法律依據甚多，如我國臺灣地區(qū)僅實施建筑管制（禁建）的種類就有二十多種，參見（http://chengguan.fyfz.cn/art/665773.htm），其中涉及城市規(guī)劃（都市計劃）的就有四種情形（參見http://chengguan.fyfz.cn/art/541039.htm）。我國在城市規(guī)劃建設管理領域，也存在大量的公用限制措施，舉其要者：
1、特定的私產，因自身公益價值而被施以公用限制。如建設部頒布的《城市古樹名木保護管理辦法》第十一條:“集體和個人所有的古樹名木，未經城市園林綠化行政主管部門審核，并報城市人民政府批準的，不得買賣、轉讓。捐獻給國家的，應給予適當獎勵。”《文物保護法》第二十五條：“非國有不可移動文物不得轉讓、抵押給外國人。”
2、行政機關因市政建設需要利用非特定用途土地，如通過集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地，而又不宜實施征收，又確實影響土地使用的，應當按照土地的用途給予補償。但王名揚先生認為此類只是對私人不動產利用的限制，不是嚴格意義上的行政役權。（《法國行政法》,p331）
3、因與公物或者受到特殊保護的物相鄰近，而負有公用限制義務，易言之即公物行政機關享有行政役權。此點比較顯著的例子是公路兩側的建筑控制區(qū)：“《公路法》第五十六條：“除公路防護、養(yǎng)護需要外，禁止在公路兩側的建筑控制區(qū)修建建筑物”。在城市內，公物包括但是不限于道路、綠地、海岸、河道等，與之相鄰的不動產凡是處于“保護范圍”之內一般都負有一定的公用限制義務。如《城市燃氣管理辦法》第十二條：“在燃氣設施的地面和地下規(guī)定的安全保護范圍內，禁止修建建筑物、構筑物，禁止堆放物品和挖坑取土等危害供氣設施安全的活動。”其他受特殊保護的物，是指前述加以公用限制的物，其相鄰的不動產亦負有保護義務，如《文物保護法》第十七條：“文物保護單位的保護范圍內不得進行其他建設工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)。”
在理論上，城市管理中常見的臨街房、門頭招牌、戶外廣告等的管理，以及“門前三包”等措施，正是由于它們與城市道路等公物具有相鄰近的關系，而負有一定的義務，屬于公用限制的范疇。可惜管理的法律依據大多是地方法規(guī)，不光法的位階較低，立法的科學性也很難保證，本文不再一一援引。實踐中，這些管理事項被納入所謂“城市容貌”管理，并沒有看到其“公用限制”之本質所在。在戶外廣告管理中，廣州一負責人生造出的戶外廣告位涉及“空間視覺權”一說，不光沒有法律依據，更是沒有行政法學理上的依據，只能作為笑話來看了，實際上，受到公用限制的財產，其剩余財產權，仍由原權利人正常享有，成都、廣州等城市以管理為由將廣告位收歸政府出租的辦法，實際上已經近似對剩余財產權的掠奪了。
一般而言，公用限制的行政役權是公物管理權機關所享有的，但“行政役權具有警察權力保護，民法上的役權沒有這種保障。”（王名揚《法國行政法》）因此，在當事人違反了公用限制的義務，將導致行政處罰或其他行政命令，這也是為什么作為城市公物警察權的擁有者的城管要介入公用限制的原因。
二○一一年六月十九日
