[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱35366次
國(guó)家賠償責(zé)任與公務(wù)員賠償責(zé)任
馬懷德
國(guó)家賠償因國(guó)家機(jī)關(guān)及公務(wù)人員侵權(quán)行為所致。然侵權(quán)行為又有執(zhí)行職務(wù)與非職務(wù)，故意過(guò)失與無(wú)過(guò)錯(cuò)之分，因而，在什么情況下公務(wù)員個(gè)人承擔(dān)責(zé)任，什么情況下國(guó)家承擔(dān)責(zé)任，國(guó)家責(zé)任與公務(wù)員責(zé)任有何關(guān)系等問(wèn)題值得探討。
在許多國(guó)家，由于存在民事賠償與國(guó)家賠償之分，因此解決公務(wù)員行為造成的損害也出現(xiàn)了幾種途徑：一是要求公務(wù)個(gè)人負(fù)賠償之責(zé)；二是要求國(guó)家與公務(wù)員連帶責(zé)任；三是國(guó)家負(fù)賠償責(zé)任，公務(wù)員對(duì)受害人負(fù)責(zé)。
一、公務(wù)員個(gè)人的賠償責(zé)任
這里所指的"公務(wù)員"既包括領(lǐng)取薪金的正式國(guó)家工作人員，也包括受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)委托執(zhí)行公務(wù)的個(gè)人及法律授權(quán)行使行政職能的人員。簡(jiǎn)言之，凡依以法律或委托從事國(guó)家公務(wù)或協(xié)助公務(wù)的人員，均在此列，但不包括假冒公務(wù)員從事公務(wù)的犯有欺詐行為的個(gè)人。公務(wù)員承擔(dān)個(gè)人賠償責(zé)任分為幾種情形：
1．凡從事與國(guó)家公務(wù)無(wú)任何關(guān)聯(lián)的純私人民事行為造成損害的，公務(wù)員須負(fù)個(gè)人侵權(quán)賠償責(zé)任，如稅務(wù)管理員與鄰居打架的致人傷害，國(guó)家機(jī)關(guān)司機(jī)為家人運(yùn)貨撞傷他人等均屬之。
2．與執(zhí)行公務(wù)無(wú)關(guān)的個(gè)人犯罪行為造成他人損害，由公務(wù)員個(gè)人承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任。如公務(wù)員犯有殺人、詐騙、盜竊之罪造成他人損害的，均由個(gè)人賠償。
3．公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)犯有個(gè)人嚴(yán)重過(guò)錯(cuò)造成損害時(shí)，一般由公務(wù)員個(gè)人負(fù)賠償責(zé)任。"個(gè)人過(guò)錯(cuò)"概念源自法國(guó)，與公務(wù)過(guò)錯(cuò)相對(duì)。指公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)中有故意、惡意行為或重大疏忽，超出職權(quán)范圍的行為。[1]個(gè)人過(guò)錯(cuò)可能發(fā)生在兩種情況中，一是過(guò)錯(cuò)發(fā)生在執(zhí)行公務(wù)以外的行為，稱(chēng)為與行使職務(wù)有"客觀上的脫離，"的行為，實(shí)際上指前兩種情況。此種情形由個(gè)人負(fù)責(zé)較容易理解。二是個(gè)人過(guò)錯(cuò)發(fā)生在執(zhí)行公務(wù)中，通常因公務(wù)員的某種缺陷、一時(shí)沖動(dòng)和疏忽大意而產(chǎn)生，稱(chēng)之為與行使職務(wù)有"主觀上的脫離"。如執(zhí)行公務(wù)時(shí)公報(bào)私仇、蠻橫無(wú)理甚至付諸武力。[2]而主觀脫離性過(guò)錯(cuò)又有兩種：一種是公務(wù)員有個(gè)人目的，在行使職務(wù)中謀取個(gè)人利益，或由于個(gè)人恩怨打擊報(bào)復(fù)；另一種是公務(wù)員行為的性質(zhì)已不屬于應(yīng)有的范圍，如警官執(zhí)行公務(wù)時(shí)，粗暴毆打他人，管教人員辱罵在押人犯等。在美國(guó)、新西蘭，對(duì)于公務(wù)員的毆打，誹謗，惡意引起的侵權(quán)行為，國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任，而由公務(wù)員個(gè)人承擔(dān)。[3]
公務(wù)員個(gè)人賠償責(zé)任具有兩類(lèi)特征：第一是公務(wù)員行為與公務(wù)無(wú)關(guān)，即使有關(guān)，也須以公務(wù)員有故意，惡意為條件。在執(zhí)行公務(wù)中，無(wú)任何過(guò)錯(cuò)或只有過(guò)失而無(wú)故意的，個(gè)人一般不負(fù)賠償之責(zé)。第二，對(duì)公務(wù)員作為自然人的純個(gè)人行為：犯罪行為；公務(wù)執(zhí)行中的個(gè)人過(guò)錯(cuò)行為，受害人依以民法請(qǐng)求公務(wù)員個(gè)人負(fù)賠償責(zé)任，一般不得依以國(guó)家賠償法向國(guó)家請(qǐng)求賠償。
二、公務(wù)員與國(guó)家連帶賠償責(zé)任
連帶責(zé)任是特定情形下，國(guó)家與公務(wù)員個(gè)人共同承擔(dān)賠償義務(wù)的賠償方式。發(fā)生連帶責(zé)任的情形有二種，一是國(guó)家機(jī)關(guān)過(guò)錯(cuò)與個(gè)人過(guò)錯(cuò)難以區(qū)分，為了便于受害人獲得賠償，法律一般規(guī)定可以向國(guó)家和公務(wù)員個(gè)人任何一方請(qǐng)求賠償；二是某些國(guó)家或地區(qū)的法律規(guī)定，只要公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)中的侵權(quán)行為出于故意，被害人有權(quán)既向國(guó)家請(qǐng)求賠償，也可以向公務(wù)員請(qǐng)求賠償，如我國(guó)臺(tái)灣省的規(guī)定。
連帶賠償責(zé)任的根據(jù)來(lái)源于二種理論，一是代位賠償理論，該理論認(rèn)為，國(guó)家作為雇主，必須對(duì)雇員（公務(wù)員）執(zhí)行職務(wù)上的侵權(quán)行為負(fù)連帶責(zé)任，受害人可以向國(guó)家或公務(wù)員個(gè)人任何一方請(qǐng)求賠償。二是法人賠償責(zé)任論，該理論則主張，國(guó)家作為機(jī)關(guān)法人，對(duì)于其董事及職員因執(zhí)行職務(wù)所加于他人的損害，與該行為人負(fù)連帶責(zé)任。二種理論就賠償責(zé)任的歸屬而言是大體相似的，無(wú)大區(qū)別，只是前者是責(zé)任比后者范圍要窄，即雇員所負(fù)連帶責(zé)任，可以在特定條件下免責(zé)。條件是：只要雇主能夠證明在選用受雇人、監(jiān)督受雇人執(zhí)行職務(wù)方面已盡相當(dāng)?shù)淖⒁猓虮M管注意仍不免發(fā)生損害的，國(guó)家可以免除賠償責(zé)任。而法人責(zé)任則不存在免責(zé)問(wèn)題，即對(duì)于有法定代表權(quán)的公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)造成的所有損害，國(guó)家和公務(wù)員均負(fù)連帶責(zé)任，國(guó)家不得以在選任或監(jiān)督公務(wù)員時(shí)已盡相當(dāng)注意為免責(zé)理由。
連帶賠償責(zé)任的承擔(dān)方式通常是允許受害人向侵權(quán)行為人公務(wù)員或其所屬的機(jī)關(guān)任何一方提出賠償請(qǐng)求。在法國(guó)，提出這種賠償請(qǐng)求必須以請(qǐng)求對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分請(qǐng)求的機(jī)關(guān)。如果是以職務(wù)過(guò)錯(cuò)為由，可以向行政法院起訴，要求國(guó)家賠償損失；如果以公務(wù)員個(gè)人過(guò)錯(cuò)為由，則向普通司法法院提出，要求行為人賠償損失。當(dāng)然，法國(guó)對(duì)公務(wù)過(guò)錯(cuò)與個(gè)人過(guò)錯(cuò)的合并責(zé)任經(jīng)歷了一個(gè)由不承認(rèn)到承認(rèn)，由窄到寬的過(guò)程，開(kāi)始時(shí)并不承認(rèn)合并過(guò)錯(cuò)責(zé)任的存在，而認(rèn)為，行政責(zé)任與個(gè)人責(zé)任不能合并。后來(lái)為了更充分地保護(hù)受害人利益，最高行政法院放棄了原來(lái)的主張，通過(guò)昂蓋案和勃蒙尼耶案的判決，確認(rèn)了合并過(guò)錯(cuò)與合并責(zé)任的存在。認(rèn)為受損害公民既有權(quán)起訴有過(guò)錯(cuò)的公務(wù)人員，又有權(quán)起訴行政機(jī)關(guān)，任何法院不得以任何借口剝奪被害人的起訴權(quán)，也不能借口被害人行使了其中一次起訴權(quán)而不受理另一次起訴。[4]1949年后，合并責(zé)任有了新發(fā)展，即行政法院對(duì)"與公務(wù)有一定聯(lián)系"作了擴(kuò)大解釋?zhuān)鲝垞p害雖發(fā)生于公務(wù)之外，但它是因公務(wù)賦予的工作造成的，國(guó)家就不得推卸其賠償責(zé)任。如一名治安守衛(wèi)者，在下班后擦試槍支不慎走火打死另外一個(gè)人，雖發(fā)生于執(zhí)行公務(wù)以外，但佩帶、保養(yǎng)槍支，則是職業(yè)所需，國(guó)家與個(gè)人合并負(fù)此責(zé)任。只要個(gè)人過(guò)錯(cuò)"未喪失與公務(wù)的所有聯(lián)系"，合并責(zé)任就自動(dòng)產(chǎn)生。
就方便受害人獲得賠償而言，先向國(guó)家請(qǐng)求賠償顯然有利，因?yàn)槎鄶?shù)情況下，公務(wù)員個(gè)人無(wú)力賠償被害人的損失，且公務(wù)員過(guò)失越大，愈嚴(yán)重，損害也愈大，受害人得到的賠償機(jī)會(huì)也越小，而向國(guó)家機(jī)關(guān)提出賠償請(qǐng)求，則不存在機(jī)關(guān)無(wú)力支付的問(wèn)題。就國(guó)家機(jī)關(guān)工作效率和保護(hù)公務(wù)員積極性而言，如要求受害人只對(duì)有個(gè)人過(guò)錯(cuò)的公務(wù)員請(qǐng)求賠償，國(guó)家不負(fù)連帶責(zé)任，則容易挫傷公務(wù)員工作熱情，使其陷于頻繁訴訟，患得患失，萎縮不前，反而影響其工作，有害于整個(gè)社會(huì)利益。因此，雖然國(guó)家機(jī)關(guān)與公務(wù)員個(gè)人可能發(fā)生連帶責(zé)任的情形，但更多受害人愿意選擇國(guó)家為賠償義務(wù)主體，這已成為許多國(guó)家賠償制度發(fā)展中的一個(gè)趨勢(shì)。
三、國(guó)家的償賠責(zé)任
國(guó)家單獨(dú)承擔(dān)賠償責(zé)任又可以分為兩類(lèi)，一類(lèi)是受害人只能向國(guó)家請(qǐng)求賠償，不得向公務(wù)員個(gè)人請(qǐng)求賠償。國(guó)家對(duì)受害人賠償之后，也不再追究公務(wù)員的責(zé)任，這類(lèi)賠償發(fā)生在無(wú)過(guò)錯(cuò)或只有公務(wù)過(guò)錯(cuò)而無(wú)個(gè)人過(guò)錯(cuò)或輕微過(guò)錯(cuò)時(shí)；另一類(lèi)是國(guó)家賠償受害人之后，還可要求有故意或重大過(guò)失的公務(wù)員支付全部或部分賠償費(fèi)用，這類(lèi)賠償則發(fā)生在公務(wù)員個(gè)人有一定過(guò)錯(cuò)情形下。
純公務(wù)行為造成的特別損害一般由國(guó)家單獨(dú)賠償，如冤獄、公有公共設(shè)施致害、公共征收造成的損失等；純公務(wù)過(guò)錯(cuò)造成的損害，則全部由國(guó)家賠償，公務(wù)員個(gè)人不承擔(dān)賠償責(zé)任，如在證據(jù)不足情形下非法拘留公民后被證明為錯(cuò)誤的；縱使公務(wù)員個(gè)人有一定過(guò)失，但顯著輕微，不宜由公務(wù)員個(gè)人承擔(dān)責(zé)任的，由國(guó)家賠償，如公務(wù)員強(qiáng)制傳喚受害人時(shí)，因疏忽未關(guān)好囚車(chē)門(mén)，受害人跳車(chē)逃跑受傷致害的，國(guó)家應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任，但公務(wù)員個(gè)人不負(fù)賠償責(zé)任。受害人只能向國(guó)家請(qǐng)求賠償，不得向個(gè)人請(qǐng)求賠償。許多國(guó)家如日本、美國(guó)的刑事補(bǔ)償冤獄賠償均承認(rèn)即使公務(wù)員無(wú)過(guò)錯(cuò)，國(guó)家仍須負(fù)賠償之責(zé)。
國(guó)家單獨(dú)負(fù)賠償之責(zé)的另一種情形是即使公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)中有故意或過(guò)失，但受害人就其所受損害，只能向國(guó)家請(qǐng)求賠償，不得直接向公務(wù)員請(qǐng)求賠償。如德國(guó)基本法第34條規(guī)定的國(guó)家賠償責(zé)任，日本、美國(guó)的刑事補(bǔ)償責(zé)任，就屬于這一類(lèi)。瑞士聯(lián)邦政府對(duì)受害人負(fù)直接賠償責(zé)任，而國(guó)家公務(wù)員不負(fù)賠償責(zé)任，如公務(wù)員的行為有故意或重大過(guò)失存在聯(lián)邦政府可追償。[5]
四、我國(guó)賠償責(zé)任的立法取向
我國(guó)國(guó)家賠償與公務(wù)員個(gè)人賠償在立法界線上是基本清楚的，但由于對(duì)法律條文理解不一，仍有商討余地。《民法通則》第121條規(guī)定："國(guó)家機(jī)關(guān)或者國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任"。《行政訴訟法》第68條規(guī)定："行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)工作人員作出的具體行政行為侵犯公民，法人或者其他組織的合法權(quán)益造成損害的，由該行政機(jī)關(guān)或該行政機(jī)關(guān)工作人員所在的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)賠償。行政機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過(guò)失的行政機(jī)關(guān)工作人員承擔(dān)部分
或者全部賠償費(fèi)用。"顯然，民法通則只是籠統(tǒng)地規(guī)定了公務(wù)侵權(quán)應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任，并未明確區(qū)分國(guó)家賠償責(zé)任與公務(wù)員個(gè)人責(zé)任。而行政訴訟法的規(guī)定，雖明確了國(guó)家機(jī)關(guān)或公務(wù)員侵權(quán)應(yīng)承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任而非公務(wù)員責(zé)任，但適用范圍僅限于行政機(jī)關(guān)具體行政行為侵權(quán)所造成的損害。我們并不能由此推斷出所有執(zhí)行公務(wù)的侵權(quán)行為均應(yīng)由國(guó)家單獨(dú)負(fù)賠償責(zé)任，而不及于公務(wù)員。
從以上三種請(qǐng)求賠償?shù)耐緩娇梢钥吹剑鲊?guó)國(guó)家賠償制度中均對(duì)國(guó)家侵權(quán)行為進(jìn)行了大致劃分，第一，與公務(wù)完全無(wú)關(guān)的公務(wù)員個(gè)人侵權(quán)行為，受害人對(duì)此類(lèi)行為無(wú)國(guó)家賠償請(qǐng)求權(quán)，只能通過(guò)民法向公務(wù)員個(gè)人請(qǐng)求賠償，這在我國(guó)同樣適用。即對(duì)公務(wù)員個(gè)人行為受害人有權(quán)向公務(wù)員個(gè)人請(qǐng)求賠償。第二，國(guó)家機(jī)關(guān)及工作人員各類(lèi)執(zhí)行職務(wù)過(guò)程中的侵權(quán)行為，且公務(wù)員在執(zhí)行職務(wù)中有故意或惡意。受害人既可向公務(wù)員個(gè)人請(qǐng)求民事賠償，也
可以向國(guó)家請(qǐng)求賠償。司法機(jī)關(guān)不得排斥受害人的選擇訴權(quán)。第三，國(guó)家機(jī)關(guān)及公務(wù)員的純公務(wù)行為，造成特別損害的，公務(wù)員有故意或重大過(guò)失的公務(wù)侵權(quán)行為，或公務(wù)員只有輕過(guò)失的公務(wù)侵權(quán)權(quán)行為，均由國(guó)家負(fù)責(zé)賠償。受害人不得向公務(wù)員個(gè)人請(qǐng)求賠償。
五、國(guó)家賠償責(zé)任與公務(wù)員個(gè)人責(zé)任的一體化趨勢(shì)
區(qū)分國(guó)家責(zé)任與官員個(gè)人責(zé)任是一個(gè)十分復(fù)雜的問(wèn)題，成為傳統(tǒng)民法與現(xiàn)代國(guó)家賠償法經(jīng)常發(fā)生沖突的焦點(diǎn)，特別在公務(wù)概念變幻更迭的今天，要分清個(gè)人行為與公務(wù)行為是件十分困難的事。理論上的紛爭(zhēng)也反映到實(shí)踐中，法院在判斷哪些是公務(wù)行為，適用國(guó)家賠償，哪些又是個(gè)人行為，適用民事侵權(quán)賠償方面絞盡腦汁，受害人受到侵害后因不能確定其性質(zhì)而投訴無(wú)門(mén)，即使是由公務(wù)員個(gè)人所負(fù)的賠償責(zé)任，因個(gè)人財(cái)力有限，受害人也很難得到圓滿的賠償。因此，自本世紀(jì)40年代以來(lái)許多國(guó)家在國(guó)家侵權(quán)賠償方面，呈現(xiàn)出國(guó)家責(zé)任與官員個(gè)人責(zé)任一體化的趨勢(shì)。總的方向是擴(kuò)大政府責(zé)任，減少官員個(gè)人責(zé)任，直到公務(wù)員個(gè)人責(zé)任完全為政府責(zé)任所吸收。
1961年美國(guó)"聯(lián)邦侵權(quán)賠償法的修正案規(guī)定，對(duì)于因政府雇員駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)導(dǎo)致的賠償中，被訴人只能是政府而不是雇員。在過(guò)去幾屆國(guó)會(huì)中，已提出了若干法案，對(duì)于全部違反憲法的侵權(quán)案件由政府代替官員承擔(dān)責(zé)任。1979年3月的國(guó)會(huì)中，肯尼迪參議員提取消官員個(gè)人賠償責(zé)任，由國(guó)家代替賠償，并用紀(jì)律處分取代對(duì)官員個(gè)人的追償。[6]法國(guó)行政法院對(duì)公務(wù)員個(gè)人承擔(dān)賠償責(zé)任也日趨反對(duì)，把絕大多數(shù)公務(wù)員侵權(quán)行為均歸結(jié)為公務(wù)過(guò)錯(cuò)，拓寬了公務(wù)過(guò)錯(cuò)的內(nèi)涵和外延，凡與公務(wù)有瓜葛的過(guò)錯(cuò)，均可視為公務(wù)過(guò)錯(cuò)，造成損害的賠償責(zé)任均由公務(wù)部門(mén)承擔(dān)。實(shí)踐中，公務(wù)員個(gè)人承擔(dān)賠償責(zé)任的情況日趨減少。[7]公務(wù)員個(gè)人賠償責(zé)任被國(guó)家責(zé)任所吸收的趨勢(shì)并不排斥追償權(quán)的存在，即大多數(shù)國(guó)家對(duì)有故意或過(guò)失的公務(wù)員享有追償權(quán)，但在實(shí)踐中，執(zhí)行這種權(quán)力更多是一種紀(jì)律手段，而不是賠償費(fèi)的追償。[8]
注：
[1]林準(zhǔn)、馬原：《外國(guó)國(guó)家賠償制度》第71頁(yè)，人民法院出版社1992年版。
[2]羅豪才、應(yīng)松年：《國(guó)家賠償法研究》第109頁(yè)，中國(guó)政法大學(xué)出版社1991年版。
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