[ 張修棟 ]——(2003-6-18) / 已閱17646次
關于構筑與社會主義市場經濟體制相適應的消防法律體系的思考
張修棟
第九屆全國人大常委會執法檢查組，在對《消防法》運行情況進行檢查后，提出了"修改《消防法》進一步完善與社會主義市場經濟體制相適應的消防法律體系"的意見，國務院法制辦已同意成立工作組，啟動《消防法》的修改工作。在我國社會經濟體制轉軌、改制關鍵時期，消防法如何修改 ？消防法律體系如何構建？引起了全國消防工作者的高度關注。筆者作為消防工作者，最近也學習研究了法理學、憲法學、國家機關組織法和立法法，對構筑與社會主義市場經濟體制相適應的消防法律體系也作了一些思考。
一、目前，我國消防法律體系不適應社會主義市場經濟體制要求的表現
（一）消防法在國家法律體系中地位低下。按照憲法規定國家行政機關職權的行使要靠國家機關組織法進行調整，消防法作為部門特別行政法地位低下，它又規定了不該規定的政府等國家機關的行為，而我國還沒有一部規定國家機關消防行為的組織法，所以說消防法的實施將大打折扣，以致出現國家機關的行政部門違反了消防法無可制約的尷尬局面。
（二）國務院消防行政法規方面處于空白，部委規章的法律地位受到質疑。國務院344號令出臺以后，廢止了原《化學危險品管理條例》，消防方面再沒有國務院行政法規，這樣給涉及兩個部委以上消防工作的開展增加了難度。公安部雖然制定了幾部消防方面的規章，但部委規章的法律地位受到質疑，因為立法法、行政復議法雖然把規章納入法的范圍，但在行政訴訟法第53條規定人民法院在審理案件時規章可以"參照"執行。這就是說，在立法層次和執行層次上承認規章的法律地位，但在最關鍵的訴訟階段沒有得到認可，這就使部委規章的執行力度大打折扣。
（三）《刑法》中消防責任事故罪定罪不科學。在現行《刑法》消防責任事故罪構成要件中，有一條是經公安消防機構通知逾期不改正，造成火災事故的行為。這明確帶有計劃經濟體制下的烙印，建議在修改《刑法》時對消防責任事故的構成要件重新設定，只要按照國家法律、法規規定負有消防職責的均可按照行為后果追究責任。
（四）消防法內容不全面，立法技術粗糙，可操作性差
1、現行消防法缺乏立法根據。 在我國，法律的制定要以憲法為根據，行政法規的制定則要以憲法、法律為依據。 現行消防法是1998年以國家主席令發布施行的法律，其立法根據當然應該是憲法。然而消防法在第一章總則中并沒有此項內容，使人對其合法性和權威性產生懷疑，進而影響該法的實施和執行。
2、現行消防法規范的邏輯結構不夠完整。規范是法的主要內容，完善法的內容特別需要完善法的結構，只有完整的結構才能支撐起完整的內容。法規范的邏輯結構通常是由行為模式和后果模式構成。行為模式表明行為人可以為或者不得為一定的行為等內容，后果模式則表明行為人違反該規定所產生的法律后果，給予什么樣的懲罰。立法必須統籌兼顧，有一個行為模式，就必須有一個后果模式，不論它們是否體現在同一個規范、條文或法律中，二者是缺一不可的。在現行消防法中，存在大量只有行為模式而無后果模式的情況。例如，消防法第十條規定未經消防審核合格的工程建設部門不得發放施工許可證，事實上現在建設部門發放施工許可根本不過問是否經過消防審核合格，而他們又不負法律責任，這就容易給人造成一種印象：違反法律而不用承擔法律責任。這不僅僅是我們立法技術不夠完善的表現，也損害了法律的威嚴，增加了執行的難度。
3、法律責任的設置不符合科學原則。對一個違法行為設置什么樣的法律責任，應當遵循科學的原則，即責罰相當或者罰足以消除違法行為造成的危害。消防法部分條款規定，可操作性差，規定失之于寬，失立于緩，處罰也較輕，可操作性不強。
4、消防法律體系設置的內容不全面。主要是未見有涉外方面的規范性條文，這將影響外資、外企的引進和消防產品的進口。如WTO的基本原則之一是國民待遇原則，而現行《消防法》的立法宗旨中，外企、外資、外商的消防安全并未納入保護范圍，而是"保護公民人身、公共財產和公民財產的安全"。進出口消防產品的監督管理尚無明確的法定依據；進出口貨物的消防安全管理無明文規定。
（五）司法審查受到一定程度的限制。根據WTO有關司法審查的規定，成員方政府的部分抽象行政行為，如行政法規、部門規章、政府規章、具有普遍約束力的決定、命令等，將納入到法院的司法審查范圍。目前我國的《行政訴訟法》規定的受案范圍中還不包含對抽象行政行為的審查，消防監督機構制定的一些事關管理相對人權益的規范性文件還無法進行司法審查。在火災事故原因認定、責任認定等工作中還有行政終局決定的規定，直接排除了司法審查的可能性。
（六）國家現行消防技術標準滯后。我國正在使用的建筑設計防火規范是"處方式規范"。設計人員根據建筑物的情況"照方抓藥"，從規范中直接選定設計參數和指標，但由于每座建筑的結構、用途及內部可燃物的種類、數量和分布情況均不一樣，以及居住使用者的條件差異，按照規范統一規定的設計參數所作出的設計方案，并不一定是最科學合理的方案，難免出現達不到預期的消防安全水平，或因提供不必要的過度保護措施而增加建筑成本等情況。處方式規范和處方式設計方法在客觀性和科學性上存在著相當大的局限性。 特別是加入WTO后，對外貿易量急劇增加，跨國公司越來越多，世界經濟正逐漸成為一個整體，原來相互獨立制訂的"處方式"規范很難取得統一。我國現行的消防技術規范絕大多數都有溯及既往性，這些條款大都是強制性條款，還在不斷修改和完善之中，修改后要求立即實施，且以往不符合新規定的都要進行整改，這就給當事人的消防安全權利造成了不穩定性，給外資企業在中國搞投資建設，適用技術標準帶來了困難。不符合WTO規則對法制統一性、透明性和穩定性以及行政行為司法審查的基本要求。"處方式"規范將逐步成為國際貿易和經濟發展的技術壁壘。
二、 目前，我國消防法律體系不適應社會主義市場經濟體制要求的根源。
主要是因為我國法律體系羽翼不豐滿，行政組織法立法滯后。現消防法起草倉促，頒布執行時間較短，加之社會轉型、企業改制較快，適應市場經濟體制的消防法律體系還沒形成，消防法學科建設還處于起步階段，消防法理學理論還不成熟，消防法立法技術研究還比較薄弱。
三、完善我國消防法律體系的建議
法律體系，是指由一國現行的全部法律規范按照不同的法律部門分類組合而形成的一個成體系化的有機聯合的統一整體。消防法律體系是國家法律體系的重要組成部分，其理想化的要求是門類齊全、結構嚴密、內在協調。門類齊全是指在消防法律體系中，在憲法的統攝下，應該具備調整不同社會關系的一些最基本的法律，不能有缺漏；結構嚴密是指不但在整個消防法律體系內部要有一個嚴密的結構，而且各個法律部門內部也要形成一個由消防基本法律和與基本法律相配套的一系列法規、實施細則構成的完備結構。內在協調是指在消防法律體系中，一切法律都要服從憲法并與其保持協調一致，既普通法與根本法相協調，程序法與實體法相協調等。完善消防法律體系是一個復雜、漫長而循序漸進的過程，現階段要把握行政立法哲理化、實用化、多樣化的趨勢，按照體系科學、內容穩定、全面推進、把握重點的原則，制定我國消防立法計劃，堅持始終以消防法治實踐的歷程與國情緯度為客觀依據，逐步完善消防法律體系。具體建議是：
（一）制定《中華人民共和國消防組織法》
按照憲法確定的民主和法制原則，任何行政機關的存在和行政職權的運作，都必須有組織法的依據。因此，我們建議在今后的十年內，參照日本、臺灣等國家和地區的做法，結合我國國情和消防工作特點，特別是根據中央和地方職權的劃分，盡快制定出臺《中華人民共和國消防組織法》。明確不同類型和不同層次，包括政府與消防機構的職責和關系，各行政機關的職責和關系及與消防機構的關系，也包括公安消防機構管理體制的改革，使之與政府機構改革，國家行政機關改革相適應。
1、明確消防機構性質、隸屬關系、體制、編制、職能、保障等根本性問題；
2、明確與消防職能有關的國家機關的消防職責、權利和義務；
3、明確機關、團體、企業、事業單位的消防職責、權利、義務；
4、明確多種形式的消防組織的地位、責任和義務；
5、明確公民的消防行為規范。
（二）做好《中華人民共和國消防法》的修改工作
從法律地位上講，組織法一般在憲法體系，消防法為特別行政法在行政法體系。消防法應根據消防組織法對消防機構的職能全面規范，對國家有關部門違反消防組織法的行為設定法律責任。
從立法方法論的角度建議：
1、按照行政立法哲理化的要求，重新調整消防法的邏輯結構，對每一法條逐字推敲、逐條論證，確立消防專業術語的法學含義，使之形成完整的消防法學框架，豐富消防法理學的內容；
2、按照行政立法實用化的要求，針對每一消防行為進行認真研究，確立每一行為的模式，對每一行為進行動態性規范，合理設定法律責任、義務，增強應用的針對性、實用性；
3、按照行政立法多樣化的要求，對涉及消防行為的全部活動，進行分析、科學分類，建立不同層次、不同類別、不同行業，適合各個操作層面的消防法律法規，豐富消防法律體系內容。
從消防行為涉及條款角度建議：
1、按照"違法必究"的憲法要求，去掉對消防違法行為處罰的前置程序，限制重大火災隱患單位整改不力被處罰救濟的時間、途徑；制定國家行政機關違犯消防組織法行為的法律責任。
2、增加、完善公安消防機構內部執法程序，執法方式、執法公正、執法到位的內容，賦與消防部門強制執行權；
3、明確消防安全評估、搶險救援、火災隱患、重大火災隱患、火災事故、火災事故調查、建筑工程、消防設計、消防審核，公共聚集場所、公共娛樂場所等消防專業術語的法律含義及應遵循的原則，建立相應完整的科學的體系；
4、增加外企、外商、外資享受國民待遇的條款，補充對外企、外商的消防安全責任的規定和監督管理的條款；制定涉外消防法規，以補充消防法規涉外內容的空白；
5、調整建筑工程消防審核的機制。合理的管理模式應是由專業設計和咨詢機構出具體題論證報告，消防部門組織保險、科研等資深專家進行判斷討論，最后由消防部門進行裁決判定，使消防監督部門從事務的直接參與者變為名符其實的審核者，提高消防審核的透明度、公正性，也可杜絕一些獨斷專行、以權管理等非科學的，甚至是腐敗的現象發生。
（三）制定《中華人民共和國消防法實施細則》等行政法規
消防行政法規是對消防組織法、消防法的補充和完善。制定《中華人民共和國消防法實施細則》是對消防組織法、消防法在落實層面上進行細化，使每一行為操作更為具體可行。按照立法法的要求，凡某一行為涉及到兩個部委以上的要提請國務院制定行政法規，建議有計劃地制定《進出口消防產品監督管理規定》、《進出口貨物的消防安全管理規定》、《社區消防管理規定》，制定《城市消防基礎設施規劃建設辦法》、《消防安全評估辦法》、《消防稅征收辦法》、制定《消防保險信貸條例》、《多種形式消防組織條例》、《開發區消防管理條例》。
（四）修改消防技術標準與國際標準接軌
一些西方發達國家國家在20世紀八九十年代提出了一種全新的革命性的建筑防火設計方法--性能化設計方法，以及與之相對應的性能規范(以性能要求為基礎的建筑設計防火規范)。 性能規范和性能化設計方法的發展大大促進了消 防安全設計的科學化、合理化和成本效益最優化，也會 產生十分重大的社會效益和經濟效益，對促進整個消防 科學技術的發展具有極為重要的意義。
從規范的模試上建議：我國也要投入巨額資金，開展性能化設計方法和性能規范方面的研究，為建立適合我國國情的性能化設計方法、制定我國的性能規范提供技術基礎。其內容應包括如下五個方面：
1、安全目標：保護人員安全逃生和被救援；
2、功能要求：要求為達到上述目標而具備的功能。 如"所采用的疏散措施必須為人員逃離建筑物或無須暴 露于危險環境而到達安全區域提供足夠的時間，以及為 消防人員進行救援和采取應急行動提供適當的途徑" 等；
3、性能要求：詳細說明如何滿足功能要求，進而達到目標。包括有根據地確定安全出口數量和寬度、疏散距離、標志、防火滅火系統，并分析其作用和影響，以及人員在逃生能力方面的特征；
4、準則或基本準則：是性能要求與可行的解決方法之間的橋梁。這種聯系為建立可行的性能設計方法和定量準則奠定了基礎；
5、可行的解決方法：是用于實現性能要求進而達到規范目標的方法。不管是采用計算或測試的性能設計方法，還是采用處方式(規格式)的設計方法，或者是采用上述兩種設計方法的組合，只要被分析確定是可行的方法就可以采用。為別具匠心的現代的獨特的建筑設計提較為自由的領域，并能運用新的綜合的防火技術合理地降低消防投資，使資金有效地投入最為需要的防火措施之中。
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