[ 王春暉 ]——(2003-6-27) / 已閱10576次
電信網間互聯中的誠信問題
王春暉
電信服務的基礎是傳輸，傳輸的載體是網絡。如果沒有一個四通八達的通信網，國家的經濟活動就無法正常運行，廣大人民群眾的交往與聯系就難以實現。黨的十六大明確提出了以信息化帶動工業化，以工業化促進信息化的戰略目標。這不得不使中國電信業的經營者和電信監管者認真地思考，中國電信服務市場的發展是否是理性的，中國電信監管的難點究竟何在？根據全國信息產業工作會議的精神，中國電信監管的重點，仍然是確保網間通話暢通。2003年，政府將加大互聯互通工作中出現的惡性事件的查處力度，對蓄意破壞正常通信秩序的企業負責人和有關人員，要依照有關規定予以嚴厲追究。
根據我國現行的網間互聯法規和規章，電信網間互聯實行技術可行、經濟合理、公平公正和相互配合的原則。技術可行主要解決互聯點的設置和可行的互聯技術方案；經濟合理主要是互聯費標準的確定；公平公正應落實在兩個方面：一是主導的電信業務經營者要公平公正地對待本網的用戶和其他電信經營者的用戶，以及公平公正地對待任何一個電信經營者；二是電信管理機構要公平公正地處理電信業務經營者之間的互聯爭議；相互配合應重點落實在互聯協議的全面履行上。互聯互通中最為突出也最為引人關注的焦點，是“通而不暢”的問題。筆者認為，這一問題已不是技術問題，也不完全是利益沖突問題。關鍵是人的觀念問題，說到底是一個誠信問題。按照《公用電信網間互聯管理規定》，互聯協議由電信業務經營者省級以上機構之間按照《合同法》及國家有關規定簽訂。《合同法》第六條規定：“當事人行使權利、履行義務應當遵循誠實信用原則”。誠信原則是合同法的最關鍵的原則，被稱為債法的最高指導原則和“帝王規則”。主導的電信經營者與其他電信經營者在簽訂互聯協議后，必須按照誠實信用原則全面地履行互聯協議，以善意的方式行使權利、履行義務，不得有任何惡意和欺詐行為，并以此為標準，維護互聯另一方及其用戶的利益。然而，主導的電信經營者在履行互聯協議中，多數不能履行互聯協議約定的通信質量指標，網間接通率遠遠底于法定的20%，有的地方的接通率僅為3%。為什么主導的電信經營者有能力履行其承諾的義務，而不去實踐呢？下面我借助一個著名的Mooran式問題加以說明。該問題設問：“根據我所訂的協議，我有義務做A，但是我是否真的有義務去做A嗎？”。我們都會認為，提出這樣問題的人精神上肯定有問題，或者象這樣的問題是不會有人提出的。道理很簡單，根據我和他人簽訂的協議，我有義務做A，那么我就應該去做A，這一點是再清楚不過了。但是，Mooran的問題是：“我真的有義務去做A嗎？”。請大家試想，這種想法為什么可以成立？舉一個例子，一主導的電信經營者（甲）與一新的電信經營者（乙）簽訂了互聯協議，協議明確約定：甲保證提供優質的互聯網間傳輸質量，網間接通率不底于50%。結果在協議履行期間，乙用戶的網間接通率竟然低于10%。于是乙就質問甲，為什么不按照協議履行其承諾。出于乙的意料，甲竟然反問乙：“為什么我要保證你50%的接通率？”。這時，乙聽了以后大怒：“我們雙方在互聯協議中有約定，保證網間接通率不底于50%，是你的義務，你必須按照協議實踐這一義務。”甲聽了乙的話，大笑。他不動聲色地說：“即使我在協議中承諾過，但這并不對我構成義務。” 在這例子中，我們都會認為甲嚴重地違反了雙方的約定。但是，如果我們把這個問題當作一個哲學問題提出的時候，我們會感到甲發現了一個真正的問題，當進一步追問這個問題時，似乎很少有人能回答這樣一個問題：“協議簽訂后，如果一方不去實踐協議的承諾，這份協議就是廢紙一張；問題是為什么一個人必須去遵守他的承諾呢？”。筆者認為，這不是協議本身可以解決的問題。所以，我們必須跳出協議本身去尋找一個協議可以成立的依據，那就是誠信。因此，我們可以得出這樣一個結論：遵守承諾不是合同義務，而是一種道德義務；誠信就是將道德倫理規范上升為法律規范的一般抽象。Mooran式問題告訴我們，如果不建立誠信的互聯互通法律環境，互聯互通中的通而不暢問題是不能得到徹底解決的。那么，互聯協議履行中誠信原則的確立，究竟有何功能？筆者認為其功能起碼有三項：
1、 確定行為規則。誠信原則的基本功能就是確定以善意的方式行使權利和履行義務的行為規則。
2、 平衡利益沖突。首先是平衡互聯雙方之間的利益沖突。誠信原則在當事方發生利益沖突時，能協調當事人的利益，作出平衡的選擇；其次是平衡當事人利益與用戶利益之間的沖突，要求當事人在從事互聯互通活動時，要充分尊重用戶和社會的利益，不得損害用戶和社會的利益。
3、 解釋法律、法規和協議。誠信原則具有解釋法律、法規和協議的功能。他要求在法律、法規和協議缺乏規定或者規定不明確時，執法者應根據誠信原則，準確地解釋法律、法規和協議。
對于任何一個網間互聯中的主導電信業務的經營者來講，誠信就是你向另一電信業務的經營者極其用戶信守承諾的責任感；誠信就是對自己提供的互聯網絡質量后果負責的道德感。事實上，無論是主導的電信經營者還是非主導的電信經營者，要生存，要發展，要在激烈的市場競爭中立于不敗之地，必須誠實守信，信用是中國電信經營者最重要的資本。在此，筆者建議：中國的主要電信經營者應聯合向全社會推出“信用中國電信業”。為此，提出如下建議：
1、 強化電信經營者的信用意識，塑造一種“守信光榮，失信可恥”的行業風尚。筆者建議，每一個領取電信業務經營許可證的電信業務的經營者，應向電信業務的主管機構提交一份《電信經營者信用宣誓書》，并把這項制度法律化。
2、 制定電信業信用管理制度。盡管電信業的信用基礎要靠市場經濟條件下的行業道德規范來維持，但是在道德規范不足調整電信經營者的失信行為時，就要靠一定的制度去約束電信經營者的失信行為。為此，筆者建議：建立一種“電信經營者失信懲罰制度”，對于那些在互聯互通中嚴重失信的電信經營者、主要負責人和主要責任人，給予嚴厲的懲罰，加大其失信的成本，使其不敢失信；另外，對電信管理機構的工作人員在互聯互通中玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的行為，也必須給予嚴厲懲處。在建立電信經營者失信懲罰制度的同時，也應考慮建立“電信經營者守信激勵機制”，使那些信用好的電信經營者，因守信而獲得更大的利益。
3、 建立互聯互通公示制度。對于故意制造網間互聯中的通而不暢的電信經營者、主要負責人和主要責任人在媒體上公開通報。
可以肯定地講，建立誠信的互聯互通制度是來自廣大電信用戶和全社會的呼聲。廣大的電信用戶在呼喚，全社會在期待，讓互聯互通中的誠信意識盡快在中國電信業中建立；讓全體電信經營者共同努力打造中國電業的信用品牌。
作者簡介：
中國發展戰略研究所研究員、中國管理科學研究院研究員、國際律師協會（IBA）商法部成員、山西移動通信有限責任公司首席法律顧問。
