[ 王春暉 ]——(2003-6-27) / 已閱7831次
電信網間互聯爭議裁決的價值目標
王春暉
電信網間只有實現互聯才能實現規模效益。沒有電信網間的互聯，就不能形成競爭的電信市場，沒有競爭的電信市場，就沒有中國電信業的發展。因此，中國電信業的網間互聯問題，應該是政府在相當長的一段時期內管制的重點。作為網間互聯管制的重要形式——行政裁決，是解決互聯糾紛的一項重要法律制度。筆者認為，這項法律制度的實施，應充分考慮電信業務的經營者及其電信用戶所期望實現的價值目標。這個價值目標應著重體現在六個字上，那就是公正、效率、效益。
一、公正。電信主管部門在解決互聯糾紛時，應將公正作為最高的價值。裁決互聯爭議是以雙方的權利義務爭議為基礎的，這種爭議的存在意味著權利與義務的扭曲和混亂。裁決爭議的目的在于對這種扭曲和混亂加以矯正。為了實現這一目的，這種矯正手段必須要具備公正性。公正從其運行過程看，包括公正的規則和公正地適用規則。這里講的公正的規則，實際上就是講立法上的公正。目前，我國網間互聯的立法等級較低，主要形式是部門規章；在《電信條例》中只規定了六條有關電信網間互聯的內容，且不具備可操作性。例如，互聯互通中要解決的第一個問題是“技術可行”，這要求中央通信管理機構制定一部在全國范圍內統一適用的網間互聯技術規范。然而，在沒有統一的網間互聯技術規范的情況下，僅通過電信經營者雙方的談判是很難完成的。可見，網間互聯的立法是公正價值的集中體現，也是電信網間互聯規則公正價值客觀的前提條件；有了公平的規則，才可能公平地適用和執行規則。否則，當互聯雙方發生爭議時，通信主管部門的公平裁決也將是一句空話。目前，應重點考慮出臺統一的互聯技術規范、互聯通信質量的監測制度、互聯互通中的證據規則、互聯互通中的公示制度以及以體現以成本為基礎的結算制度等。
二、效率�；ヂ摖幾h的解決是為了實現當事人的權利，使當事人受到損害的權益得以及時的恢復，以維護正常的通信秩序。通信行為與其他行為的不同點在于，它強調全程全網和分秒必爭。因此，網間互聯爭的解決必須強調速度和有效，如果互聯爭議長期得不到解決，不僅不能體現通信行政管理的效率，而且從根本上背離了公正的目標。根據《電信網間互聯爭議處理辦法》的規定，處理網間互聯爭議的首要原則是“著重協調、及時處理”；在解決爭議的程序上，該《辦法》規定：當雙方發生爭議，先由爭議雙方當事人進行協商；協商不成的，向電信主管部門申請協調；協調還不成，才由電信主管部門作出行政裁決。其中協調爭議的期限是45天；如果協調不成，電信主管部門還要邀請專家進行論證，專家論證的時間是多長《辦法》沒有規定；在專家論證結束，從提出網間互聯爭議解決方案之日起，通信主管部門作出行政裁決方案之日起，通信主管部門作出行政裁決還需45天。類擬這樣的規定，是否體現行政裁決的效率價值，值得思考。應該指出，按照一般的行政法原理，行政裁決中的協調不是一個獨立的程序，也不應是行政裁決的必經程序；協調的基礎是雙方當事人的自愿，并要在合法的前提下進行。如果通信主管部門在處理網間互聯爭議時，強調了“著重協調”，就很難做到“及時處理”。
筆者認為，處理網間互聯爭議的效率高低，應集中體現在程序之中，一個行政行為能否及時作出，主要是由它的程序所決定的。因此，制定解決網間互聯爭議規則的基本原則應緊緊圍繞著效率這個目標。在實施中，應考慮以下幾個問題：（1）處理網間互聯程序的時間性，要以迅速實現行政目的為價值目標；（2）處理爭議的程序的設定要有一定的靈活性，要考慮到網間互聯的多變性和復雜性；（3）處理爭議的程序應當建立在科學公平的基礎之上，應為當事人所接受。
三、效益。電信主管部門在裁決互聯爭議時，還應考慮當事人因網間互聯出現的障礙而減少的權益和其用戶所受到的損失。事實上，當事人在發生互聯爭議時，受害一方都期望通過電信主管部門的裁決對其合法權益和用戶權益的保護，以維護正常的通信秩序。因此，電信主管部門對網間互聯爭議的裁決本身，就體現著對爭議解決的效益價值目標的追求。如果電信主管部門在裁決網間互聯爭議時，不注重效益的價值，即使是較為公正地解決了爭議，也必須帶來一方當事人利益的損失。例如，因網間通信質量不符合約定的標準，非主導的電信經營者要求主導的電信經營者對網間路由組織、中繼電路、信令方式或軟件版本予以調整時，而主導的電信經營者拒絕予以配合，經協商未果。為此，非主導的電信經營者要求電信主管部門進行協調，經協調仍未果，電信主管部門就應及時作出裁決。那么，電信主管部門在裁決時，不僅要考慮主導的電信經營者的違法行為，同時要考慮主導的電信經營者因違反網間互聯的相關規定給非主導的電信經營者所造成的直接經濟損失的賠償責任。
