[ 孫興 ]——(2003-7-3) / 已閱14789次
淺議受權處罰與受托處罰立法缺陷及其改進
孫 興 閆志強 張宗平
根據《行政處罰法》的規定，行政處罰的實施機關除具有行政處罰權的行政機關外，還有法律法規授權的組織（下稱受權組織）和行政機關委托的組織（下稱受托組織）兩類非行政機關。從處罰權力來源角度觀之，受權組織實施行政處罰，可謂之為受權處罰；受托組織實施行政處罰，可謂之為受托處罰。本文對受權處罰和受托處罰的立法缺陷及其改進發表一已之見，就教于同仁。
1、受權處罰與受托處罰立法的缺陷
根據授權處罰的一般理論，通過揣摩《行政處罰法》第17條的規定，可以認為，只要具有管理公共事務職能，并得到法律法規的授權，行政機關以外的其他組織，如社團組織、事業組織、企業組織，都可以受權實施行政處罰。
根據《行政處罰法》第18條、第19條的規定，只有依法成立的具有管理公共事務職能、具備相應工作條件（有熟悉法律、法規、規章和業務的工作人員，有條件組織相應的技術檢查或技術鑒定）的事業組織才能受托實施行政處罰。也就是說，并非所有事業組織都可以受托實施行政處罰，而且社團組織、企業組織和行政機關都不能受托實施行政處罰。
本人認為，上述規定存在下列問題：
（一）未規定受權組織應具備的必須條件。
立法者從執法需要角度認識到，受托組織若不具備一定條件就無力受托執法、實施處罰，在《行政處罰法》中設專條規定了受托組織必須具備的條件。本人認為，從執法需要角度考慮，受權組織要從事執法活動、實施處罰行為，同樣需要具備一定條件：受權組織若無具有相關知識和業務技能的人員，或不具備相應的技術檢測鑒定條件，就不能正常開展行政執法活動。另外，由受托處罰和受權處罰的性質所決定，對實施處罰行為引起的不利法律后果，受托組織不承擔法律責任，其自身條件如何，對相對人的影響不大：反正由委托機關承擔法律責任；而受權組織需要獨自承擔法律責任，其自身條件如何，直接關系到對相對人的權益保護與救濟：法律若不對受權組織的執法動機、目的進行特別規制，營利型受權組織（如企業組織和差額、自收自支的事業組織）就可能濫用行政權力來“創收”牟利；受權組織若沒有獨立的經費來源或一定的經濟實力，就難以獨立承擔因實施處罰行為引起的不利法律后果。從責任承擔角度和保護相對人權益角度考慮，也完全有必要規定受權組織應當具備的條件。
（二）未作出受權組織不得委托處罰的規定。
《行政處罰法》明確規定，受托組織不得再委托其他任何組織或者個人實施行政處罰。但受權組織能否委托行政機關或符合《行政處罰法》規定條件的事業組織實施行政處罰？《行政處罰法》未作規定。本人認為，受權組織不得將法律法規授予的行政處罰權委托給行政機關或者其他組織實施。理由有二：
一是違背受權處罰制度設立的初衷。在當今，社會形勢的迅速發展和社會關系的錯綜復雜，需要國家加大干預社會生活的深度和廣度。由之引起的行政管理范圍擴張、行政管理專業化技術性加強態勢，又使行政機關在編制、經費等限制下，因不能無限擴張公務員隊伍規模而難以勝任現實行政管理的需要，受權處罰制度才得以產生。因此，受權組織若可以將所受之權委托給行政機關實施，立法機關事先就沒有必要授予其行政處罰權。同樣，受權組織若可以將所受之權委托給其他組織實施，立法機關事先就不如直接授權其實施行政處罰。
二是不具備適用委托處罰的前提條件。受權組織畢竟不是行政機關，其只是在行使法律法規授予的職權時才具有行政主體資格，成為“準行政機關”。按照委托處罰的一般理論和立法規定，只有“行政機關”才能委托其他組織行使其一部分行政職權。
（三）不當排除行政機關可以受托處罰。
薛駒在八屆人大法律委員會《關于〈行政處罰法〉（草案）〉和〈刑事訴訟法修正案（草案）〉審議結果的報告》中指出，“草案規定，‘經縣級以上人民政府決定，行政機關在其法定權限內可以委托其他行政機關或者符合本法第十八條規定條件的組織實施行政處罰’。有些代表提出，對決定委托的權限應當從嚴掌握，同時為進一步防止亂委托的現象，應當明確規定不得委托不符合本法規定條件的組織或個人實施行政處罰。因此，建議修改為：‘行政機關依照法律、法規或者規章的規定，可以在其法定權限內委托符合本法第十九條規定條件的組織實施行政處罰�！⒃黾右幎ǎ姓䴔C關不得委托其他組織或者個人實施行政處罰’。”從中可見，刪去草案中規定的“行政機關可以委托其他行政機關實施行政處罰”的內容，既不是為了“對決定委托的權限從嚴掌握”，也不是為了“防止亂委托”，理由是什么，無從而知。不知立法者是否產生了這樣的誤會：行政機關擁有當然的行政處罰權，不需要其他行政機關委托。要強調的是，并不是任何行政機關都當然擁有行政處罰權，都可以實施行政處罰。根據《行政處罰法》第15條、第20條的規定，行政機關成為行政處罰的實施主體，除法律、法規另有規定外，必須具備兩個基本條件：一是“具有行政處罰權”，二是屬于“縣級以上地方人民政府的行政機關”。也就是說，從職能上看，不具有行政處罰權的內部行政機關，即基于隸屬關系（特別權力關系）對行政機關系統內部的人員和事務實施管理的行政機關，不能成為行政處罰的實施主體。從層級上看，鄉級人民政府及其工作部門、國務院及其工作部門，均不是行政處罰的實施主體。這種立法例的不足是：
一是縣級行政機關對大量的行政違法事件“該管但管不了”�！缎姓幜P法》確定的“行政處罰以縣級行政主體管轄為原則”的層級管轄體制，帶有效仿三大訴訟法確定的級別管轄體制的痕跡。孰不知，行政機關和審判機關的活動特點大不一樣——行政管理的主動性、持續性、廣泛性（預防與處理并重）、效率化特征和“先取證，后裁決”要求，根本不同于審判活動的被動性（“不告不理”）、間斷性、單一性（“或止爭或追責”）、期限化特征和“只認證，不舉證”要求。行政機關和審判機關的設置模式存在差異——縣級審判機關可以在區域內設立數個派出法庭，而縣級行政機關除公安部門可設立派出機構、縣級人民政府可設立派出機關外，其他縣級行政機關在區域內均無派出機構。受人員編制、機構體制、工作經費、物質條件、人員精力等種種客觀條件的限制，縣級行政機關難以在行政效率和法定程序的相互制約下，對行政區域內的大量行政事務進行全面、及時、有效地管理。
二是鄉級行政機關對大量一般性違法事件“能管但不好管”。隨著小城鎮建設進程的加快和城區建設帶動衛星城鎮的發展，鄉級行政區域內的集鎮建設初具規模，城建、衛生、治安、土管、物價、交通等問題也漸成集鎮建設的一個突出問題：亂搭亂建、亂堆亂占、亂停亂靠、亂丟亂倒、亂貼亂畫、私開旅館、私設賭場、無證經營、制假販假等一般違法行為屢見不鮮。若將這些普遍存在的一般性違法行為都交給縣級行政機關來調查處罰，顯然不切實際；若將這些一般性違法行為統統不予處理，顯然不合法理。實踐中遂創造了兩種處理模式：一是鄉級人民政府要么出臺“土政策”，自定處罰措施，責令職能部門執行；要么進行“大會戰”，采取整治行動，使行政相對人暫時收斂行為。二是縣級行政機關要么開具蓋有公章的空白處罰文書，交鄉級人民政府或其工作部門實施處罰，要么正式委托鄉級人民政府或其工作部門實施處罰。單從合法性角度言，根據《行政處罰法》的規定，上述模式都不合法。要指出的是，縣級行政機關采取的模式其實是委托處罰，該委托因《行政處罰法》否定行政機關可以委托其他行政機關實施行政處罰而構成非法委托。若從必要性角度言，縣級行政機關采取的模式不失為一個值得認可和推廣的經驗性做法。
三是否定了已經開創的行政機關可以委托其他行政機關實施處罰的立法例。治安管理處罰條例第33條規定，“……警告、五十元以下罰款，可以由公安派出所裁決；在農村，沒有公安派出所的地方，可以由公安機關委托鄉（鎮）人民政府裁決�！边@一規定，顯然是縣級公安機關可以委托鄉級人民政府實施處罰的法律依據。由于治安管理處罰條例系全國人大常委會頒布之一般法律，《行政處罰法》系全國人大頒布之基本法律，《行政處罰法》之頒布晚于治安管理處罰條例，由此可以看出國家立法機關受托處罰的立法取向是，否定行政機關可以委托其他行政機關實施處罰的立法例。
從上述分析來看，否定行政機關委托其他行政機關實施處罰的合法性，最直接的影響是，否定鄉級行政機關受托處罰的可能性和合法性，從而使鄉級行政機關對區域內的一般性違法事件的處理始終處于違法狀態：要么非法受托處罰；要么無法進行處罰。
2、受權處罰與受托處罰立法的改進
為了防止營利型受權組織在得到法律法規授予的行政處罰權后利用權力“創收”牟利，保證受權組織行使行政處罰權力時切實出于公共利益目的，保障相對人的合法權益，有必要在受權處罰立法中增加受權組織應具備的條件條款和“不得運用法律法規授予的權力牟取自身利益”的規定。
為了防止受權組織亂委托，堅持受權處罰制度設立的初衷，有必要在受權處罰立法中增加受權組織不得委托行政機關或者其他組織和個人實施處罰的規定。
鑒于實踐中出于壓縮行政編制的需要，鄉級人民政府下屬工作部門（俗稱“七站八所”）部分被劃為行政單位（如財政、公安、司法、民政等），部分被劃為事業單位（如水利、土管、農技、獸醫等），而現行《行政處罰法》規定的“受權組織”與“受托組織”的外延并不一致——受權組織可為任意類型組織，受托組織限于事業組織，為了使現實中鄉級人民政府及其工作部門受托處罰的做法能“合法化”，使鄉級人民政府及其工作部門充分發揮有效管理一方的職能作用，并使其走上依法行政、依法治理軌道，在受托處罰立法中，應當堅持《治安管理處罰條例》開創的行政機關可以依法委托其他行政機關實施處罰的規定，允許行政機關可以依法委托其他行政機關實施行政處罰；同時摒棄受托組織限于事業組織的規定。
綜上，宜對現行《行政處罰法》第17-19條修改如下：
“第十七條 法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰，但不得運用法律法規授予的權力牟取自身利益。
“法律、法規授權的組織不得委托行政機關、其他組織或者個人實施行政處罰。
“法律、法規授權的組織除應當具備第十九條規定的條件外，還應當具有法人資格。
“第十八條 行政機關依照法律、法規或者規章的規定，可以在其法定權限內委托其他行政機關或者符合本法第十九條規定條件的組織實施行政處罰。行政機關不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。
“委托行政機關對受委托的行政機關或者組織實施行政處罰的行為應當負責監督，并對該行為的后果承擔法律責任。
“受委托的行政機關或者組織在委托范圍內，以委托行政機關名義實施行政處罰；不得再委托其他行政機關、組織或者個人實施行政處罰。
“第十九條 法律法規授權的組織和受委托實施行政處罰的組織必須符合以下條件：（一）依法成立的具有管理公共事務職能的組織；（二）具有熟悉有關法律、法規、規章和業務的工作人員；（三）對違法行為需要進行技術檢查或者技術鑒定的，應當有條件組織進行相應的技術檢查或者技術鑒定�！�
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