[ 李園春 ]——(2003-7-4) / 已閱32117次
端正執法思想，保障在全社會實現公平和正義
李園春
摘要：端正執法思想，保證執法公正，保障在全社會實現公平和正義是推進依法治國，為全面建設小康社會提供有力的法治保障的必然要求。本文對當前某些公安機關及少數民警在執法過程中存在的不良思想觀念產生的原因及表現形式進行了認真分析，從現代憲政思想的角度，提出了端正執法思想，保障在全社會實現公平和正義，必須牢固樹立憲法至上意識、權利至上意識、程序公正意識、為民服務意識和大局意識、責任意識的觀點。
關鍵詞：執法思想 憲法 公民權利 公平正義
最近，周永康同志在福建調研時特別強調，公安機關要以“三個代表”重要思想統攬工作，并作為指導工作的方向，推動工作的動力，檢驗工作的標準。要立警為公，執法為民，端正執法思想，創新執法理念，樹立法治意識，保障在全社會實現公平和正義。這是對正在深入開展“貫徹十六大、全面建小康，公安怎么辦”大討論活動的公安機關提出了一個更具有針對性和現實性課題。筆者擬就端正執法思想的有關問題作一贅述，以期達到拋磚引玉之作用。
一、不良執法思想觀念產生的原因及其表現
當前，某些公安機關及少數民警的執法思想、執法觀念存在偏差，并在具體執法過程中表現出來，直接影響著公平和正義實現。主要有：
1、執法就是專政的思想觀念。由于對民主與專政缺乏辯證統一的認識，片面地曲解公安機關的專政職能，頭腦里存在著執法就是對極少數敵對分子和犯罪分子的實行專政的思維，以及長期以來有罪推定的觀念作崇。受其支配，在執行過程中總是以另類的眼光看人，輕易地把當事人當作專政對象，進而采取一些粗暴的野蠻的手段，實行所謂“專政”。特別是濫用職權，甚至執法犯法，濫用留置手段，濫用槍支警械，超期羈押，對一些涉嫌刑事犯罪的人員濫用私刑，實行刑訊體罰，嚴重地侵犯了當事人的生命權、健康權。
2、執法就是管人的思想觀念。公安機關承擔著的行政管理職能，一部分民警思想觀念上還帶著濃厚的計劃經濟時代的色彩，長期形成的以人治為主要特征的專制思想未能徹底消除，沉溺于治人者與治與人者的傳統關系格局，心理上產生著一種治人者的強烈欲望。在實行對治安管理、戶籍管理、交通管理、消防管理等執法管理過程中，總是習慣以管人者自居，對待群眾，特別是對生活在底層的弱勢群體成員毫無感情，態度蠻橫，甚至刁難、打罵，蔑視公民的基本的權利。在執法過程中重實體、輕程序，證據意識淡薄。對法定程序隨意理解，在程序上刁難當事人。在執法中隨心所欲，不按照法定權限、程序和期限及時受理、審批、辦理或辦案、送審、報批、結案。造成久拖不結，超期羈押。
3、執法就是執權的思想觀念。一些民警把執行法律的過程中簡單地視為行使公權的過程。由于受到傳統公私意識里公權對私權享有無可辯駁的支配權和國家權力即行政權的至上本位意識的影響，封建特權和權力至上作崇。無視公民權利為國家權力的行使劃出了界線，國家權力不得也不應當超越于公民權利之上的立憲精神。權力至上，特權思想嚴重，他們執法只是為了體現他們的存在價值，為了顯示他們擁有的特權，在當事人詰問或作出被視為有礙自己的面子的行為時，為了維護自己尊嚴，把個人意志凌駕于法律之上，恃權枉法，仗勢欺人，耍特權，抖威風，不惜踐踏法律，踐踏公民基本權利。
4、執法是一種職業的思想觀念。有的人把執法當作是自己的一種職業，是一種謀生手段。把法、權、錢聯系在一起，把市場經濟意識融入執法意識中去，以是否有利于本單位或本部門的經濟效益作為出發點。在制定措施、出臺政策上過分地考慮部門單位經濟效益。在執法過程中，受利益驅動，追求經濟效益，或濫用權力，以罰代法；或巧立名目，亂罰款、亂收費；或以權謀私，辦“人情案”、“關系案”，搞權錢交易，甚至借機敲詐勒索、吃拿卡要，徇私舞弊、收受賄賂。權力私有，權力商品化，搞“執法產業”，將執法當作發家致富的手段。
5、執法中的“利已”、“實用”的思想觀念。由于受到本位主義和極端個人主義的影響，有些公安執法部門和民警在執法中采取利已的、實用的態度。在執法過程中爭權奪利、取利棄責。“為我所用”、“各取所需”地執法法律和抵制法律的執行；有的民警對法律法規理解不深不透，一知半解，在執法活動中不能正確區別此罪與彼罪、重罪與輕罪、罪與非罪的界限，將刑事與民事、刑事與治安案件混淆起來；有的執法規范化意識不強，憑自己工作經驗和行為習慣辦事，任意解釋法條，濫用法律手段；有的則因為缺乏應有的執法水平和執法技能，在行政執法中心中無數，底氣不足，怕當被告、怕出庭、怕敗訴，主觀不盡職責，消極對待，能推則推或不敢堅持執法原則，遷就當事人，以求息事寧人；有的執法中服從領導意志多于服從法律精神，維護領導權威多于維護法制權威。唯領導批示、上級意志，就是不見唯法律意志；有的則利用現行法律體制的立法滯后、不規范、操作不具體等不足和法律的空白地帶，濫用、甚至惡用執法權力。在辦案初始，受人之托，在調查取證上作手腳，該審不審，應問不問，當取不取，故意留有一手，埋下伏筆。把案情攪亂，為日后疑犯翻供，留下口實，法庭定罪，設置障礙。欲縱故擒，暗渡陳倉；在行使自由裁量權時不是根據合理和公正的原則，而是隨心所欲，憑個人好惡進行收費、處罰，實現不正當的目的；在法定時限內，對實行刑事拘留的犯罪嫌疑人，明知刑拘的條件已經消失了，當事人不求上門，不給好處，也非得等到了30天期滿才釋放，有的還是不情愿地又給當事人留個尾巴——或取保候審或監視居住；有的一方面違背“法不禁止即自由”（即對于公民而言，法律未加限制、禁止的事公民都有權利去做）的公理性憲法原則，對公民在憲法成文款之外的權利予以干涉，甚至侵犯。另一方面無視“法無規定皆禁止”（即無法律根據，政府沒有行使某項權力的權利）的原則約束，濫用職權。
二、端正執法思想，提高執法品質
保障在全社會實現公平正義，必須端正執法思想，創新執法理念，提高執法品質。
1、端正執法思想必須樹立憲法至上的意識。
憲法是國家的根本大法，是其他法律的立法依據，是一切國家機關、社會團體以及公民的最高行為準則。憲法的基本功能是保障公民權利、限制和規范政府權力。我國憲法明確規定了公民的基本權利和義務、國家機關的職責與權力等方面內容。自由是一切公民權利的出發點，從自由沛生的一切公民權利是憲法保障的基本歸宿，憲法對公民權利保障的終極目的，不過是體現國家主人即人民的自由而已。我們要按照黨的十六大關于推進依法治國，為全面建設小康社會提供有力的法治保障的要求，實施依法治國方略。依法治國首先應該是依憲治國，依憲行政、依憲執法是依法治國的靈魂和精髓所在。因此，各級公安機關和廣大民警要牢固樹立憲法意識，確立憲法至上的觀念，遵守憲法的各項原則和規定，維護憲法的尊嚴和權威。在行使行政權力、執法權力、管理行政事務以及組織行政、執法工作時，必須依照憲法的條文和精神來辦，在執法中體現憲法的精神，樹立人性化的執法理念，堅持以人為本，尊重人權，法律面前人人平等，切實保障公民的權利不受執法權力的任意侵犯，防止隨意限制、剝奪公民權利的違憲現象的發生。
2、端正執法思想必須樹立權利至上的意識。
《人民警察法》規定，公安機關的任務是：維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全，人身自由和合法財產，保護公共財產，預防和懲治違法犯罪活動。由此我們可以看到，公安機關作為依法行使國家賦予權力的的行政機關，不僅肩負保衛國家安全，鞏固共產黨執政地位，維護社會治安秩序，維護國家長治久安的任務，還肩負著保護公民人身、財產安全、保障人民安居樂業等“私權”的任務。公安機關行政和執法的過程，實際上是維護國家“公權”與公民的“私權”的過程。憲法確立的主權在民的原則，集中地表達了國家的一切權力歸屬于人民，來源于人民并服務于人民的政治理念，它強調國家權力的有限操作性和公民權利的有限妨害性，它對公民權利的明確而正當的宣示，即意味著對傳統“人治”權力毫不客氣的限制。各級公安機關和廣大民警要樹立權利至上的意識，辯證地認識公民權利與國家權力的關系，即公民權利是目的，國家權力是手段，國家權力存在的全部理由在于對公民權利實施有效保障。憲法調整國家權力和公民權利關系的終極目的，是對公民權利的保護。決不能只強調國家公利益而輕視、散置、削弱公民私利益，為了維護“公權”而損害“私權”，更不能以維護“公權”為理由，濫用權力，對公民權利肆意侵犯，或不盡維護“私權”的職責，對侵犯公民權利的行為視若無睹、充耳不聞，逃避、推卸、減輕應當承擔的責任和義務。
3、端正執法思想必須樹立程序公正意識。
法律程序是執法機關執行職務、實施執法行為的方式、方法、步驟、順序和時限的總和，是保障執法機關依法辦事、公正執法的重要方面。法律程序的實質是限制恣意。它是控制權力的重要機制，是保障公民權利的重要途徑，是保證權力行使的合理性的有效措施，是維護國家與社會的穩定的有效條件。現代的憲政立法理念不僅以追求客觀或實體公正為目的，更以追求法律程序公正為途徑。任何法律都必須通過一定的程序才能真正得以實施，程序的獨立、中立、公開和程序中的表達自由體現了程序的公正價值。程序規范與實體規范只有在機結合中才組成法律。因此，端正執法思想必須樹立程序公正意識，堅持實體與程序并重的原則，嚴格、文明、公正執法。在執法過程中，嚴格按照法律程序的要求實行警務公開，建立權利告知和聽證制度，向當事人公開辦事程序。不論是在執行行政處罰、行政強制措施、行政許可、行政決定、行政監督檢查的過程，或者是在刑事執法中的立案、偵查、拘捕、起訴等各個環節；不論是適用簡易程序，或者是適用普通程序，都應按照法律程序的規定執行。絕不能以種種理由久拖不辦、久拖不結或超期羈押，剝奪當事人的基本權利。以確保公平公正的實現。
4、端正執法思想必須樹立為民服務意識。
人民是國家的主人，國家是公民的集合體，國家權力是公民權利的派生和延伸，政法公安機關所行使行政執法權和刑事執法權是人民賦予的。保障公民權利，維護最廣大人民的根本利益是其執法行政的出發點和歸宿。其本質是實踐代表最廣大人民的根本利益，實踐為人民服務的宗旨。要樹立正確的政治觀，清醒地認識到在法治國家，沒有公民意識就是政治不純的表現。各級公安機關和廣大民警，要把執法行政的過程，作為為人民服務的過程。牢固樹立宗旨觀念和為民服務意識，在制定各項決策和出臺各項措施，在具體的執法行政的行為中，要端正執法思想，躬行全心全意為人民服務的宗旨，放下架子、沉下身子，徹底克服對待當事人冷硬橫推的態度，帶著深厚的感情做工作，傾聽基層單位和人民群眾的呼聲，真誠關心社會弱勢群體的冷暖疾苦。把群眾呼聲作為第一信號，把群眾的需要作為第一選擇，把群眾的利益作為第一考慮，把群眾的滿意作為第一標準。真正做到權為民所用，情為民所系，利為民所謀，事為民所辦。從根本上解決為誰執法，為誰服務的問題。
5、端正執法思想必須樹立大局意識和責任意識。
在全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化的歷史進程中，公安機關擔負著重大歷史責任。全面建設小康社會的奮斗目標，覆蓋了經濟、政治、文化、可持續發展四大方面的內容，都與公安執法活動密切相關。特別是關于“社會主義民主更加完善，社會主義法制更加完備，依法治國方略得到全面落實，人民政治、經濟和文化權益得到切實尊重和保障。基層民主更加健全，社會秩序良好，人民安居樂業”這一目標，與公安執法活動有著更為直接的聯系。從這個意義上說，公安機關的執法活動直接關系到全面建設小康社會的大局。同時，我們的民警是作為社會執法者出現在群眾面前的，身著警服，頭戴國徽，代表黨和國家執法，履行法律賦予的職責。廣大群眾往往通過民警的執法活動來認識黨和國家，認識黨和國家與群眾的關系。公安機關和廣大民警執法思想是否端正，執法活動是否公正，不僅關系到公安隊伍和民警本身在人民群眾心目中的形象。也直接關系到黨和國家形象、威信及其與人民群眾的關系，關系到共產黨執政地位的鞏固，關系到黨的事業的興衰成敗。因此，各級公安機關和廣大民警要牢固樹立意識和責任意識，進一步端正執法思想、提高執法品質，改善執法形象。為全面建設小康社會提供優質高效的服務。通過執法活動，保護先進生產力的發展，保護先進文化的發展，保護人民群眾的根本利益不受侵犯。體現出對黨、對國家、對人民利益負責與對法律負責的一致性。實現嚴格執法與公正執法、文明執法、模范守法、提高效率的辯證統一，在全社會真正實現公平和正義，展示我國的司法文明和政治文明。
應該看到，要消除不良執法觀念，確立正確的執法觀念，比一種制度的頒行或機制的建立艱巨得多，不可能一蹴而就。尤其在沒有法治傳統的國家，不良執法思想觀念的存在形式具有大眾的和潛在的特性，更注定了改變它的復雜性、艱巨性、長期性。因而，正確的執法思想觀念形成不會因為我們心情的急切而得以加速，它總是會受到人們頭腦深處根深蒂固的不良執法思想觀念的排斥。正確執法思想觀念的形成過程，也就是不良執法思想觀念被清除的過程。這個過程，既需要相應主體——民警的理性認知，把嚴格、文明、公正的正確執法思想觀念建立在牢固思想基礎上，將其內化為自覺的意識。又需要創造各種優良條件，增加正確方面的因素和力量，發揮外在因素的積極影響，包括正確理論引導，立法機制、執法監督機制的規范約束，良好執法環境影響等等，以確保正確執法觀念的確立有一個良好的外因條件。
二00三年六月二十日
作者系泉州市公安局油城分局副局長、
福建省警察學會第二屆特邀研究員
