[ 朱勛克 ]——(2003-8-7) / 已閱9782次
綜合減災基本法立法要義
朱 勛 克
內容提要 加強災害研究，提高災害管理水平，提升我國的綜合減災能力是社會主義現代化建設事業的重要內容。我國當前的減災工作并未使災害損失從根本上得到有效控制。究其原因，除不斷出現新的災種以及經濟的發展，加大災害的脆弱性，增加易損性外，綜合減災工作不到位，力度不夠大是主要原因，而其中以減災工作缺乏由國家強制力保證實施的、行之有效的制度規則為關鍵。當務之急就是要制定減災領域的“憲法”——《減輕自然災害基本法》，依法減災。
關鍵詞 減輕自然災害 立法
減災即是減輕災害損失和不利影響。綜合減災包括以下幾層含義：一是減災貫穿于災前預防、災中救助和災后的恢復重建全過程；二是減災包括各災種的減災；三是減災有實體機構實行綜合統一的組織管理，有完善、暢通的災害信息共享機制和災情評估及輔助決策系統。減災立法就是要以法律規范的形式，把這一綜合災害管理系統固定化、制度化，賦予其權威性和強制性。我國減災法制建設相對落后。到目前為止，尚無一部全國人大或全國人大常委會制定頒布的綜合減災的基本法律，也無國務院制定頒布的綜合減災行政法規。相關部門頒布了一些單災種減災法律法規，為制定《減輕自然災害基本法》積累了經驗，創造了條件，但是，這些法律法規因其內容和實施上的不足和矛盾，并不能滿足綜合減災有效的制度需求，達不到綜合減災的目的。
早在1989年，時任國務院副總理、中國國際減災十年委員會主任的田紀云同志指出，一定要走依法救災的道路。1998 年國務院公布的《中華人民共和國減災規劃（1998——2010年）》（以下稱《減災規劃》）明確提出，“加強減災法制建設，積極開展減災立法的研究工作，健全和完善減災法律法規體系，使減災工作進一步規范化和制度化”是“減災工作的主要措施”、重要行動之一。為此，制定《減輕自然災害基本法》，明確其作為我國減災法制建設和減災法律體系中的基本法的戰略地位，是新世紀減災工作的首要任務之一，對實現依法減災，最大可能減少災害造成的損失和不利影響，推動國民經濟和社會的可持續發展具有十分重要的意義。
一 法治社會必須依法減災。
制定《減輕自然災害基本法》，完善減災法律法規體系，實現依法減災是依法治國、依法行政方略在減災工作中的具體體現。減災工作是國家實施行政管理活動，進行社會主義建設的內容之一，是保障人民群眾生命財產安全，維護社會穩定，促進經濟發展的重要舉措。因此，依照《憲法》和《立法法》的規定，加快制定我國的綜合性減災的基本法，完善減災法律法規體系，使災害預防、災中救助和災后恢復重建都有法律依據，切實維護災民的合法權益。這是貫徹依法治國方略，建設社會主義法治國家在減災工作中的具體體現和必然要求。
二 減災立法與減災體制改革
制定《減輕自然災害基本法》，完善減災法律法規體系是現行減災體制革新和完善的關鍵。我國現行減災體制遠不能滿足當前減災形勢的發展需要，突出表現在，一方面，減災管理工作零亂，不具備系統性，不能形成一盤棋的工作局面，政出多門，令不一致，不利于統一指揮和協調，綜合減災措施得不到很好的貫徹執行，不能實現減災資源配置的最優化和災害損失的最小化。另一方面，減災工作程序不規范，制度建設、組織機構、決策系統、物資裝備、工作方式等落后于減災工作的實際需要，減災投入與產出不相對應，達不到預期的減災效果。當前和今后全面推進減災工作，就是要制定《減輕自然災害基本法》，依靠法律的權威性和強制力，以法律規范的形式明確減災在國民經濟和社會發展中不可忽視和不可動搖的基礎性戰略地位；樹立減災工作一盤棋的觀念和以人為本的觀念；堅持國家主管部門、人民群眾與專業技術人員相互配合，共同減災的原則；確立預防為主，防、抗、救、治相結合的戰略方針；建立中央與地方、國家各部門間的協調機制；整合全社會的減災資源，發揮其整體功效；建立健全各級減災組織機構，并充分發揮其減災的積極性主動性；完善減災工作的各種制度，建立科學的減災決策系統，配置優良的物資裝備，使減災工作規范有序。
三 減災立法與減災系統工程建設
制定《減輕自然災害基本法》，完善減災法律法規體系是建設減災系統工程的著眼點。災害管理主要包括災害的預防、預警、抗災、救災、恢復重建等，是一項復雜的系統工程。災害管理是防災減災的最主要的手段，其目的在于防止或避免災害的發生，一旦災害發生，及時采取相應行動減輕災害所造成的損失和不利影響；災害發生后，及時向災民提供必要的援助，幫助災民重建家園，恢復生產。加強減災工作，提高災害管理水平，就必須著眼于創制《減輕自然災害基本法》，通過立法，把減災系統工程的關鍵環節和基本框架、主要內容、對策措施等以國家基本法的方式確定下來，以期提高我國的綜合減災能力。
《減輕自然災害基本法》須明確：一是建立中國的防災抗災救災體系，設立一個綜合減災機構全面部署和領導減災規劃和災害的預防、救助及災后的重建工作。二是建立跨部門的減災管理信息系統，實現各部門間、中央與地方間、宏觀決策機構與救災部門間災情信息的及時傳送與交換。三是建立中央、地方政府、社會各級固定的救災儲備金體系，管好用好減災經費；加強災害保險，利用經濟杠桿間接減災。四是加強減災工程管理，提高減災工程的經濟效益、社會效益和環境效益。五是強化災害的宏觀管理，完善災害立法，推進減災科學技術的研究和應用。
四 減災立法與減災宣傳教育
制定《減輕自然災害基本法》，完善減災法律法規體系是加強減災宣傳教育，提高民眾減災意識和技能的有效途徑。加強減災的宣傳與教育作為減災系統工程的一項重要內容，也是綜合減災的應對措施之一。因此，減災的宣傳教育必須通過立法使之經常化，固定化和規范化。
《減輕自然災害基本法》法律規范必須強調：第一，減災宣傳教育是要強化公眾對于減災的思維模式、行為方式和應對災害的措施。第二，減災的宣傳教育要傳授災害知識，使公眾了解災害的一般知識，如災前征兆，災害過程，災害機理，災害后果等。第三，減災宣傳教育要使公眾意識到災害在現代社會中所造成的損失和不利影響的綜合性、廣泛性和嚴重性，提高公眾積極參與減災的意識。第四，減災宣傳教育要傳授公眾應對、處理災害問題的實際技能，提高公眾的自救和互救能力。第五，各級黨政機構要更加重視減災工作，把減災工作納入議事日程，特別是要預防各類重大惡性災害事件的發生。第六，通過各種傳媒手段開展減災宣傳教育，普及減災知識。減災宣傳方式要靈活，既要到達宣傳的目的，又要導向正確，不引起混亂。
五 減災立法與科學減災
制定《減輕自然災害基本法》，完善減災法律法規體系是實現科學減災，促進科技成果轉化的有力保證。要想在災害面前有所作為，就必須對災害的分布狀況、災害的發生規律、災害的成因和特征、災害的危害后果、防御此類災害發生和減輕災害危害后果的措施等進行深入細致的研究，走科學減災的道路。
科學減災，不但要有扎實的基礎理論研究，探索災害的本質及演變規律、成災后果，而且必須提供相應的技術支持，即防御災害發生和減輕災害損失的方法措施。二者缺一不可。沒有基礎理論研究，科學減災就沒有思想基礎，不能確立其體系結構；沒有技術支持，科學減災就只能是紙上談兵，不能產生任何效益。目前，我國災害的基礎理論研究較強，應用技術研究相對較弱，不能滿足科學減災的要求。因此，借助于減災基本法，要集中減災科研力量，加強減災應用科學研究，加速減災科技成果轉化，使科學技術的廣泛應用成為科學減災的根本途徑。
六 減災立法與創新
制定《減輕自然災害基本法》，完善減災法律法規體系為減災從觀念到制度的創新提供了有利契機。減災同樣需要理論創新和制度創新，用創造性的思維方法去思考減災問題，發揮潛能和創造力去實踐新思維和新方法。我國的減災工作不能囿于既有的理論和制度，需要大膽的創新，并把此類創新用國家基本法加以規范和引導。第一，全面回顧我國減災工作的歷程，從理論的高度總結經驗教訓，檢討減災理論的局限和制度漏洞，為下一階段的減災行動提供支持。第二，利用現代網絡信息、技術，繁榮減災理論研究，用不斷創新完善的理論指導減災實踐。第三，集中科研力量，對減災工作的重要環節，減災制度存在的主要問題，以及重大災害進行科研攻關，力求在減災科技上有所突破。第四，以中國加入WTO，轉變政府職能為契機，改革現行的災害管理體制，理順中央與地方之間、中央政府各部門之間在防災、備災、救災方面的關系，明確各自的職責權限。健全綜合減災管理機構，從中央到地方建立門類齊全、分工合理、管理有效的中國防災減災體系。第六，加強災害管理人員、減災工作人員創新意識和能力的培養，提高其決策水平、指揮水平以及防災救災的業務水平，尤其是應對突發性重大災害。
七 減災立法與減災全球化
制定《減輕自然災害基本法》，完善減災法律法規體系是減災國際交流與合作的根本保證。減災無國界，是“全人類共同的偉大事業，是不分地域、民族和信仰的一種人道主義行為”，是各國的共同利益，只有世界各國行動起來，發揮各自的優勢，同時充分利用國際組織，通過各種途徑，有的放矢、齊心協力才能達到減災的目的。經濟發展的區域化、全球化，減災國際交流與合作日益頻繁。減災工作由本土化向國際化的趨勢發展。
我國積極參與減災的國際交流與合作，在技術開發、災害管理人員培訓等方面成績顯著，在國際減災活動中具有重要地位。但是，WTO背景下，如何爭取更多的國際援助，規范利用國際社會的人力資源、資金、技術和管理經驗等減災資源促進我國的減災工作，使之與國際接軌；在減災的國際交流與合作中，如何遵守國家外事紀律，保守國家機密和信息數據，維護我國的主權、尊嚴和安全；我國現行法律法規鮮有規定。因此，必須盡快制定《減輕自然災害基本法》，完善減災法律法規體系，使減災的國際交流與合作有法可依，有章可循，最大限度利用國際資源推進我國減災工作。
此文已在《法學雜志》2002年地四期發表。
