[ 曾磊 ]——(1999-12-2) / 已閱19108次
政府對國有企業的賠償責任政府對國有企業的賠償責任
曾磊
目前我國國有企業改革的方向是建立產權明確，權責分明，政企分開，管理科學的現代企業制度。這一制度的核心是按照“兩權分離”的原則，確立并保障國有企業的獨立法人地位。《全民所有制工業企業法》第2條規定：“全民所有制工業企業是依法自主經營，自負盈虧，獨立核算的社會主義商品生產和經營單位。企業財產屬于全民所有，國家依照所有權和經營權分離的原則授予企業經營管理。企業對國家授予其經營管理的財產享有占有、使用和依法處分的權利。企業依法取得法人資格，以國家授予其經營管理的財產承擔民事責任。”由此可見，國有企業為獨立法人，其對國家授予其經營管理的財產享有法人財產權，這已是不爭的事實。但是，在現階段的改革實踐當中，對國有企業法人財產權的侵犯現象卻較為嚴重。其中，那些來自國家行政機關（包括各級政府）的侵權行為，由于侵害方與受害方之間的特殊關系，往往披著合法的外衣，隱蔽性較強，危害卻更為深遠，而目前的相關法規對此卻只強調對侵權單位的行政或刑事處罰，對受害國企的經濟利益未能提供充分的保護和救濟。因此，在現有法律框架內突出并強調行政機關對國有企業的侵權賠償責任顯得正當其時。
強調政府對國有企業的侵權賠償責任，在目前的改革形勢下，至少有以下幾重意義：
首先，這有助于進一步確立和鞏固國有企業的獨立法人地位，促進國企發展。所謂企業的法人地位，就是企業以自己的名義享受法律賦予的權利，履行法定義務并承擔法律責任的資格。在企業的合法權利受到侵犯時，法人資格就具體表現為以企業的名義請求司法救濟的權利。因此，依法要求非法侵權的政府機關賠償損失，是國有企業法人地位的應有之義和必然要求，承認和維護國有企業的法人地位，就必須賦予和保障其依法求償的權利。
其次，要求國家行政機關對國有企業承擔侵權賠償責任，將有助于深化政府機構改革，促進政企分開，規范政府行為。社會主義市場經濟要求政企分開，政府職能由微觀管理向宏觀調控轉變，對國有企業經營管理的直接干預應由法律限制在最小的范圍內。確立政府機關對國有企業的侵權賠償責任，使其在作出干預國企運營的決策時面臨經濟風險（賠償金），將能夠更有效地遏止其對國有企業的非法、盲目的行政干預，而那些在合法受權范圍內的必要調控，也將會變得更加審慎，更加科學，更加富有成效。
最后，政府賠償責任的實行，有利于保持和提高國有企業的資信力和競爭力。國有企業是獨立的法人，它“以國家授予其經營管理的財產承擔民事責任”。企業的財產是其承擔民事責任的物質基礎，是對其債權人的擔保，是企業信用的決定因素。如果國有企業的財產經常遭受政府機關的隨意侵奪，事后又無法得到充分的賠償，必將嚴重損害企業的償債能力，降低其信用水平，從而嚇退其他原有意與國有企業進行交易的市場參與者，大大削弱國企的市場競爭力。更嚴重的是，隨著我國“入世”進程的加快，我國政府已聲明不再對國有企業提供國家主權信用，國有企業的一切對外負債由企業自行承擔，外國貿易商和投資者只能以國有企業本身的資產狀況來評價和選擇交易對象。在此情形下，行政機關侵權賠償責任的豁免，損害的將不僅是眾多國有企業，更可能是我國舉足輕重的外貿事業。
強調政府對國有企業的侵權賠償責任，一個重要原因是現有的立法并未能給受害的國有企業充分的救濟。《全民所有制工業企業法》僅賦予國有企業請求行政機關撤銷非法決定以及向上級機關申訴的權利，而實體性的救濟措施只是對侵權機關的領導干部予以行政處分或刑事處罰。追究有關部門決策人員的行政和法律責任固然重要，有懲前毖后的作用，但是國有企業受侵害的是財產權利，其直接表現是財產的減損，只有停止侵害、返還財物、賠償損失，才是企業最急需的、能直接維護其法人財產權的救濟方式。
其實，政府對國有企業的侵權賠償責任并非無本之木，其理論根據就在于“兩權分離”原則。所謂“兩權分離”即所有權與經營權相分離，對國有企業的財產，國家保留所有權，企業則被授予經營管理權，后者的內容包括占有、使用、受益和在授權范圍內的處分，統稱為“法人財產權”。國有企業的法人財產權是國有財產所有權權能分化的結果，是從所有權派生出來的從屬權利。作為一種財產權，它必然具有對世的排他性。對一般的法律主體，國有企業的法人財產權有絕對的對抗效力，無時間和范圍的限制；對于由政府代表的國家來說，這種財產權具有相對的對抗效力，即受國家授權的期限和范圍的限制。財產權是對物的權利，必須以具體的財產為存在基礎。對其財產權因財產的減損而受侵害的國有企業，恢復權利的方法，就應該是回復補足其財產，這就不能排除損害賠償的救濟形式。國家對國有企業財產享有所有權的事實并不能免除其應向受害國企承擔的賠償責任。國家雖然是國有財產的所有人，但是與私人獨資企業不同（私人企業主的財產與企業財產混同，企業不具法人資格），國有企業是獨立的法人，其主體身份與國家相分離，國家充其量只是國有企業的股東。按照公司法原理，股東對其投入公司的財產僅擁有最終所有權，在公司解散或破產時有權請求返還剩余財產，而在此之前無權任意處分或撤回，否則須對公司賠償相應損失。同理，國家既然承認國有企業在授權的期限和范圍內對企業財產的法人財產權，不受非法侵犯和剝奪，就應該承擔政府機關對國有企業的侵權賠償責任。《國家賠償法》第4條明確規定，行政機關及其工作人員在行使行政職權時非法侵犯公民、法人及其他組織的財產權且造成損失的，受害人有取得賠償的權利。依此推論，國有企業對由政府機關造成的財產損失，也應有從侵害方取得賠償的權利。
需承擔賠償責任的政府機關，根據《國家賠償法》，包括直接實施侵害的行政機關及其上級授權機關。現階段，國有財產的所有權由國務院代表國家統一行使，國務院授權國有資產管理局，以及縣級以上政府確定的有關部門或機構對國有企業財產的經營管理實施監督。這些機關、部門是政府侵權賠償責任的承擔者。另外，行業主管部門（如各全國總公司），綜合性管理部門（如環保、工商、審計等），如侵犯國有企業財產權，也須承擔賠償責任。至于具體的侵權行為，根據《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》，主要有：超越、濫用管理權下達指令性計劃并強令企業執行；干預企業投資決策權或審批企業投資項目有重大失誤；以封鎖、限制或其他歧視性措施，侵犯企業物資采購權或產品銷售權；干預、截留企業的產品、勞務定價權；干預、截留企業進出口權，或者平調、擠占、挪用企業自主使用的留成外匯；干預企業分配形式決定權和勞動用工權；截留或無償調撥企業留用資金；強令企業設立對口機構或非法對企業進行評比、考核、檢查；對企業拒絕攤派進行刁難、打擊報復；未按法定程序任免廠長、其他廠級領導或干預廠長對中層干部的任免權；其他侵犯企業合法權益的行為。
不少人對確立政府對企業（包括國有企業）、個人的侵權賠償責任一直心存疑慮，一則擔心有損政府形象，二則恐怕妨礙政府的正常運行，因為依據《行政訴訟法》，行政機關對公民、法人和其他組織的賠償費用從各級財政列支。其實這種顧慮大可不必。我們正在建設法治國家，政府嚴格執法，帶頭守法，將大大有利于法制的完善和發展，同時推動政府機構改革，加快樹立奉公、廉潔、高效的現代政府形象，這顯然是對政府形象的提高而非破壞。西方法治國家的歷史實踐都不同程度地證明了這一點。政府用財政經費賠償國有企業，更不可能導致政府“破產”、影響其職能的執行。須知我國政府是代表人民監督管理國有企業的，政府的經費主要來自國有企業上繳的利稅，國有企業的利益最終是人民的利益，直接的是政府的利益，政府與國企互為唇齒。這樣看來，政府賠償受其損害的國有企業，實際上是對國有企業生產經營能力的恢復和支持，進而保證財政收入的來源。如果說賠償金是一種成本，這筆成本比起國有企業因為屢遭侵奪而破產、倒閉、資產大量流失、工人大批失業所造成的對人民、對國家、及至對政府的無窮禍害來，簡直是低廉得很，況且，隨著政府職能的合理化，決策管理的科學化，這種支出必將越來越少呢。
作者：曾磊
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