[ 張守文 ]——(2011-12-22) / 已閱16113次
張守文 北京大學法學院 教授
關鍵詞: 分配結構/分配制度/收益分配權/財稅法
內容提要: 我國不合理的分配結構導致的大量分配問題，需要通過調整和優化分配結構來解決，其關鍵是改變分配制度中的收益分配權配置；對于分配結構的調整，傳統法和現代法的功用各不相同，而財稅法的功用則更為突出；財稅法作為“分配法”所蘊含的分配理論，是分配結構調整的理論基礎；財稅法具體制度的調整和完善，有助于解決分配結構失衡、分配差距過大和分配不公等突出問題，對于維護分配秩序和實現分配正義尤為重要。
一、背景與問題
自古及今，分配始終關乎國計與民生，貫穿于經濟、社會乃至政治、法律等諸多領域，不僅影響政治安定、經濟增長、社會發展和文化繁榮，也影響國民財富積累和基本人權保障。縱觀中外歷史上的諸多紛爭、制度變遷乃至政權更迭，往往皆因分配失當或分配失衡等“分配問題”而起。因此，對分配問題必須高度關注并予以有效解決。
中國自改革開放以來，伴隨著經濟的高速增長，經濟總量和社會財富迅速擴張，但因諸多因素導致的分配差距過大、分配不公、分配失衡等分配問題也日益凸顯，業已影響經濟發展、社會團結和社會和諧，[1]需要經濟基礎和上層建筑作出回應和調適。事實上，解決收入分配問題的現實需求，本來就是中國進行改革開放的直接動因；[2]而持續解決分配問題，則是改革開放的全程使命。
上述分配問題的形成，與分配結構不合理直接相關。在各國不同時期類型各異的分配系統中，分配結構始終是影響分配功能實現的至為重要的因素。因此，要解決各類分配問題，必須追根溯源，對分配結構進行優化和調整，通過有效地“定分止爭”，來防止分配失衡，實現國泰民安。
從發展經濟學、發展社會學和發展政治學的視角看，中國的經濟社會發展目前已到關鍵階段——隨著工業化、城鎮化、市場化和國際化進程的加快，各種類型的“二元結構”問題層出不窮，分配失衡十分嚴重，分配問題相當突出。要繞過許多國家沒能避開的所謂“中等收入陷阱”，[3]緩解各類社會矛盾，化解社會糾紛，在保持經濟穩定增長的同時，保障社會穩定和政治安定，就必須對分配結構進行有效調整，依法規范分配活動，保障分配秩序；同時，也需要針對發展中的各類分配問題，加強“發展法學”的研究。[4]分配結構的形成與調整，均受制于特定的分配制度。分配制度之優劣良莠，直接影響分配公平，涉及分配正義，關乎分配法治。無論憲法抑或其他法律，只要其中包含分配制度，則均應在相關分配主體之間有效界定分配的權力與權利，對分配結構實施有效調整，以確保其合理性與合法性，最大限度地解決經濟社會發展過程中產生的各類分配問題。
依據“發展法學”的框架和理念，分配結構的調整與法律的調整密不可分。無論是財富或收入的分配，還是相關資源、權力或利益的分配，都離不開法律的有效調整。其中，財稅法作為“財富分割的利器”，作為典型的“分配法”，其調整功能尤為重要，社會公眾對此期望甚高。可以說，要實現分配結構的優化，就必須加強財稅法調整，并應不斷提高調整的法治化水平。通過加強財稅法等相關法律的調整，來促進分配結構的優化，也與國家轉變經濟發展方式的宏觀背景密切相關。目前，我國已從關注“經濟增長”轉向重視“經濟發展”，[5]不僅強調經濟發展的質量、效益，同時也重申社會分配、社會公平之重要。轉變經濟發展方式需要調整多種結構，包括產業結構、投資結構、消費結構、分配結構，等等，[6]經濟學界對此已有較多討論，但法學界的研究還十分欠缺，因而對于宏觀分配系統中的分配結構調整問題，非常有必要從法學的視角，探究如何通過法律的調整，來推動分配結構的優化。
筆者認為，現實中的大量分配問題，帶來了復雜的經濟、社會問題乃至政治問題；分配的不當、不均和不公，源于分配結構的失衡；要實現分配的相對均衡，必須對分配結構進行調整。而分配結構本身也是經濟結構、社會結構的重要組成部分，依據系統論和結構功能主義的理論，“結構決定功能”，“好的結構會產生正功能”，[7]只有不斷優化分配結構，才能使之更趨均衡合理。
此外，分配結構的優化離不開相關法律的調整，尤其離不開直接影響分配的財稅法的有效調整。基于問題定位，以及分配結構對分配問題的重要影響，本文將首先從法律的角度，探討分配結構與分配制度以及收益分配權之間的關聯，從而說明分配結構與財稅法調整之間的內在聯系，以及運用財稅法等法律手段調整分配結構的必要性和可能性；在此基礎上，本文將進一步探討分配結構及其問題的制度成因，說明財稅法與其他法律制度解決分配問題的功用和特殊性，以及權利或權力配置對分配結構的影響；基于上述討論，本文還將提煉財稅法學的分配理論，特別是有關分配結構調整的理論，并結合現實存在的分配結構失衡、分配差距過大、分配不公這三類分配問題，提出完善財稅法制度、加強財稅法調整的對策，以求更好地保護各類主體的分配權利，維護分配秩序，實現分配正義。[8]
需要說明的是，在宏觀的分配制度和法律體系中來觀察分配結構與財稅法調整的內在關聯，以及財稅法上的權利配置對不同類型分配結構的影響，會更有助于發現財稅法調整的定位、局限以及與其他相關法律調整之間的聯系，從而有助于揭示分配結構調整的復雜性與財稅法調整的必要性，以及應當如何通過財稅法具體制度的調整來促進分配結構的優化。
二、分配的結構、制度及分配權的關聯
研究分配結構的財稅法調整問題，首先需要分析分配結構與財稅法調整之間的內在關聯。為此，需要在一般的意義上，探討分配結構與分配制度之間的緊密聯系，揭示分配制度對分配結構的影響；同時，還要進一步闡明分配制度中的收益分配權配置對分配結構的直接影響，找到分配結構調整的關鍵。現就上述兩個方面分別探討如下：
（一）分配結構與分配制度的內在關聯
在一國的分配系統中，分配結構直接決定分配功能，要實現分配的“正功能”，就必須通過對各類分配結構的調整，形成有效的分配機制，實現“分配正態”和分配均衡。
近年來，我國宏觀的分配結構問題備受矚目。例如，自改革開放以來，在分配的主體結構方面，政府、企業和個人的收入在整個分配體系中的占比呈現明顯的變化趨勢：大體上自1978年到1995年，隨著“放權讓利”等政策和制度的實施，國家財政收入在整個收入分配體系中的占比逐年下降，居民個人收入占比則逐年上升；但自1996年至今，政府和企業收入占比則逐年遞增，而居民個人收入占比則逐年遞減，于是，國家財政收入占比的變化軌跡呈現為“U形曲線”，而居民個人收入的占比變化軌跡則呈現為“倒U曲線”。[9]上述體現我國宏觀分配結構特點的兩類曲線非常值得關注。針對國家財政收入和企業利潤收入增長較快而居民個人收入增長較慢的分配結構失衡問題，必須通過法律制度的調整，改變不合理的分配結構，不斷提高居民個人收入占整個國民收入中的比重，增強居民的分配能力和消費能力。
其實，不只是上述的主體結構，分配結構中的城鄉結構，以及行業結構、地區結構等，也都與特定的法律制度相關。恰恰是各類特定法律制度上的安排，直接影響了分配結構中的各類具體結構的形成。應當說，法律制度對各類具體分配結構的影響，是研究財稅法及其他法律調整問題的基礎和前提。厘清法律制度對分配結構的直接影響，尤其有助于分析財稅法等各類法律制度調整的必要性與可行性。
從總體上說，涉及資財分配（包括個人的財產分配、企業的財務分配，以及國家的財政分配等）的各類法律制度，構成了有關私人物品和公共物品分配的多種分配制度，它們直接影響著各類分配結構的形成。同時，基于“物我兩分”、“資源有限”的約束和“利益主體”普遍存在的現實，分配作為貫穿經濟、社會等諸多領域的重要問題，[10]分配關系作為非常基本的經濟關系或社會關系，必然會對法律等上層建筑產生重要影響，從而也會影響各類具體分配制度的形成。而如何“定分”，從而“止爭”，恰恰是法律非常重要的職能。
考察各類法律規定，不難發現其中的分配制度通常都著重規定參與分配的主體、分配的客體、分配的時空、分配的權利、方式、方法等，從而形成了分配的主體結構、客體結構、時空結構、權利結構等多種結構，而正是上述各類分配結構，直接關系到分配的結果，關系到分配是否失當、失衡，以及是否會引發各類分配問題。
例如，從分配的主體結構來看，在“勞動者”與“資本等要素擁有者”所構成的分配結構中，[11]勞動者收入分配能力的相對下降，以及資本等要素擁有者分配能力的提升，拉大了分配主體的分配差距；在農村居民與城鎮居民所構成的分配結構中，特別是農民與市民所構成的分配結構中，農村居民或農民收入的相對下降，會直接導致城鄉差距過大。上述各類主體在分配能力上的差異，直接帶來了分配差距過大和分配失衡的問題，需要通過分配制度的調整來解決。
此外，上述分配上的主體結構也與空間結構密切相關。具有不同分配能力的主體，在空間上的分布很不均衡，并由此會形成地域上的分配差距。如國際上的南北差距，我國的東部與中西部的差距，等等。與此同時，從分配客體角度看，[12]不同行業、不同領域的財富、收入、資源的“非均衡”分布，也形成了行業或領域之間的差距。上述各類差距歸根到底是由分配制度所導致的。
總之，分配結構與分配制度之間存在著內在關聯，一方面，分配制度決定了分配結構的形成；另一方面，分配結構也是分配制度的現實體現。財稅法作為一類重要的分配制度，對各類分配結構的形成均有重要影響。因此，分配結構的調整離不開財稅法的調整。并且，財稅法的調整具有重要地位。
（二）分配結構調整的關鍵在于改變收益分配權配置
分配結構不合理所導致的亟待解決的各類分配問題，構成了分配結構調整的現實需求；而產生各類分配問題的法律原因，則主要體現為收益分配權配置的不合理。因此，分配結構調整的關鍵在于改變收益分配權的配置。
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