[ 劉劍文 ]——(2012-1-12) / 已閱18558次
劉劍文 北京大學法學院 教授
關鍵詞: 收入分配/財稅法制創新/分配正義
內容提要: 收入分配不公成為影響中國社會長治久安的不利因素，必須通過改革予以解決。在各種改革路徑中，法律手段應當受到充分的重視。財稅法在各類法律制度中與收入分配的關系最為密切，因而其在收入分配改革中可以發揮最直接的作用。分配正義是引領收入分配與財稅法制創新的共同價值與目標，而其內涵在我國當前主要體現為對公平的重視。財稅法從價值、功能到結構都與分配正義的內涵相契合。在與收入分配改革的互動中，財稅法需要在平衡國與民、央與地、貧與富的關系上發揮作用，體現出財稅法制創新中的分配正義觀。
引言
我國當前的收入分配不公已不僅僅是經濟和民生問題，而且成為關系國家穩定的社會和政治問題。尤其是在個人收入分配領域，過大的、不合理的收入差距導致貧富分化呈現加速的趨勢。這種狀況將對社會穩定帶來直接影響。因此，必須從戰略全局的高度，深刻認識貧富差距不只是一個普通的經濟問題，而是一個突出的社會問題，進一步提高對解決貧富差距問題的重要性和緊迫性的認識。[1]在2010年、2011年“兩會”期間，收入分配問題成為排在首位的焦點問題，“收入分配改革”成為全社會關注的“熱詞”。可以看出，收入分配在我國正在成為一個影響社會穩定和秩序的問題。如果有越來越多的人感到收入分配的不公平以及由此帶來的不合理的貧富差距，那么就會有越來越多的人因此而質疑和反對現行的分配制度乃至整個社會制度。這也是導致我國政府，尤其是地方各級政府“維穩”壓力不斷增大的原因之一。從短期來看，權宜性的措施或許能夠發揮一定的作用，但是從維護國家與社會長治久安的遠景來看，必須從根源上尋找解決問題的辦法，而這需要加大收入分配的調節力度，改革現行不合理的收入分配機制。
那么，收入分配改革在實踐中應該如何推進？一般來說，在可供選擇的路徑或手段中，包括了經濟、行政以及法律三種。其中，通過發展經濟來改善分配能夠達到一種帕累托改進的效果。也就是說，通過創造更多的財富來使得每個人都分配到更多的財富。我國改革開放以來一直通過經濟增長來促進各類主體的收入增加。這就屬于通過發展經濟來改善分配的路徑。利用行政手段來進行收入分配的做法也在我國的收入分配過程中發揮作用。在計劃經濟時代甚至更早的年代里，通過行政配給來解決分配問題是比較常見的方式。應該說，以上兩種分配方式都具有其特定的作用。特別是在我國經濟發展的初期，由于社會財富數量有限，人們往往關注的是如何通過生產來創造更多的財富。隨著社會財富的增加，人們的注意力逐漸集中于大量的社會財富應當如何分配。換言之，人們對分配問題的關注超過了對生產的關注。但是，我國收入分配改革長期以來沒有取得實質性的進展，究其原因，則是對法律手段的忽視，在克服分配不公的手段上未能完成從主要依靠政策向主要依靠法律的轉變。因此，無論是現在已經著手進行的收入分配改革措施，還是未來的收入分配改革方案的設計，都應當盡可能地將其納入法治化的軌道。[2]在諸多與收入分配相關的法律制度中，由于財稅法與作為財富分配手段的財政稅收之間具有的緊密聯系，其作用表現得最為直接和明顯。財稅法治與制度創新有助于解決當前我國收入分配中存在的問題，實現分配正義的價值目標。財稅法制創新與收入分配改革存在理論與實踐上的內在聯系，能夠為收入分配改革提供有效的制度資源，與此同時，也為財稅法的發展與創新設定目標。
一、作為公平的正義：我國當前收入分配的價值探索
在經濟學上，研究分配問題的一個重要概念是國民收入分配。國民收入分配主要包括兩個層面，一是初次分配，即在創造國民收入的物質資料生產部門的各方面當事人之間進行分配；二是再分配，即在初次分配的基礎上在物質生產部門與非物質生產部門之間、國民經濟各部門之間、各部分人之間進行分配。財政既參與初次分配也參與再分配，但主要在再分配中發揮調節作用。在經濟學的研究中，收入分配問題是永恒的主題也是永恒的難題，原因在于分配的規則難以確定，而規則的背后則是價值的沖突。
（一）收入分配的思想和理論中的價值歸納
在人類的經濟思想史上，有關分配的思想可謂綿延不絕。從早期的空想社會主義分配學說到近代西方經濟分配理論，都明顯體現出對收入分配的關注。空想社會主義的奠基者托馬斯·莫爾在其《烏托邦》中指出，如果不徹底廢除私有制，產品不可能公平分配。在其設想的“烏托邦”社會中，全體居民均勻分配產品。[3]法國空想社會主義者摩萊里主張實行平均的按需分配，這是一種樸素的公平分配思想，為后來的社會主義分配思想奠定了基礎。[4]在法國資產階級革命和英國產業革命爆發后的19世紀初期，空想社會主義的分配思想逐漸有了務實的傾向。埃蒂耶納·卡貝把平等理解為相對平等而非絕對平等。[5]德薩米認為，合理的平等應該是“實際的平等”，是根據自己的能力、知識和特長參加共同勞動，并按照需要來享受共同的產品。[6]圣西門的分配思想里開始出現了對平均分配的質疑和否定，提出了按照才能和貢獻大小分配收入。[7]傅立葉也提出在按勞分配的同時也要考慮資本、才能進行分配。[8]歐文認為理想公平分配方式是按需分配。[9]總之，空想社會主義者的分配思想的核心是“平均”，這里既有歷史貢獻也有歷史局限。貢獻在于認識到分配差異過大的危害，而局限在于走向了極端的平均主義。
在馬克思主義的分配思想中，極端平均的思想得到了糾正，而代之以“平等”的思想。馬克思指出，要歷史地看待資本主義分配過程中等價交換原則對社會主義公平分配理論的影響。“權利決不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構制約的社會的文化的發展。”[10]恩格斯強調公平與平等的區別，指出公平分配并不意味著平等分配。資本主義社會在私有財產的基礎上，分配遵循資本家按資本分配、工人按勞動力價值分配的準則，其結果是出現了嚴重的兩極分化，公平分配和平等分配出現了分歧。列寧把公平分配確定為社會主義的產品分配原則，肯定了公平分配的社會主義性質，承認商品貨幣關系是公平分配得以實現的前提。斯大林進一步豐富和發展了馬克思的分配理論，把按勞分配基礎之上的社會產品的公平分配推進到了一個新的階段。列寧和斯大林所采用國家調節、集中管理的模式來實踐公平分配，在具有實踐價值的同時，顯然忽視了自由在分配中的作用，因而最終遭到失敗。
在西方近代的經濟思想中，古典自由主義認為分配的目的旨在保障自由和權利。其中亞當·斯密和薩伊都強調自由與平等的同等價值，倡導機會平等而非結果平等。福利經濟學認為，增進社會福利的途徑之一就是收入分配均等化。因此，福利經濟學的公平觀具有很強的平均主義色彩。但是其進步的一面體現在，以增進社會福利為目標提出了“重視公平與效率關系”的命題。羅爾斯主義明確提出了“作為公平的正義”、“正義即公平”思想。他指出，分配正義的主題是社會基本結構和基本制度安排。在羅爾斯提出的平等自由和公平的兩個原則之中，差別構成了公平正義理論的核心。“認可社會不平等和經濟不平等，這些不平等在現代國家中對于工業經濟運行時必需的或是能夠極大提高效率的。”[11]
可見，從空想社會主義的平均分配到馬克思主義的平等與公平分配，社會主義的分配思想所體現的價值取向盡管存在一些分歧，但總體上是一種民主化的分配思想。與之形成鮮明對照的是，資本主義的分配方式盡管也提出公平分配，但是自由與效率的價值取向十分明顯。通過對上述兩類比較典型的分配理論進行梳理，我們可以歸納出其中的一個重要線索，即在價值的層面上，平均、平等、公平、自由、效率等若干價值要素的較量。
（二）我國收入分配實踐的價值提煉
從新中國成立到1978年改革開放之前，我國盡管一直提倡按勞分配，但實際上采用的是平均主義的分配方式。這種落后的分配方式盡管曾一度有利于經濟恢復，卻也隱含著阻礙經濟發展的負面因素。從1978年開始，平均主義的分配政策首先在農村被突破。實行家庭聯產承包責任制在分配上的一個變化就是貫徹按勞分配，克服平均主義。這極大地調動了農民的生產積極性，初步體現出對效率的追求。1984年10月，中共中央十二屆三中全會發布《關于經濟體制改革的決定》，指出平均主義是貫徹按勞分配的障礙，要求建立以承包為主的多種經濟形式。隨著城市經濟體制改革的收入，城市分配制度改革開始推進。1987年10月，中國共產黨的十三大提出分配政策既要有利于善于經營的企業和誠實勞動的個人先富起來，合理拉開收入差距，又要防止貧富懸殊，堅持共同富裕的方向，在促進效率的前提下體現社會公平。1992年10月，中國共產黨的十四大把我國經濟體制改革的目標確立為建立社會主義市場經濟體制，在分配制度上以按勞分配為主體，其他分配方式為補充，兼顧效率與公平。1993年11月，中國共產黨十四屆三中全會發布《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》首次明確提出分配政策上的“效率優先，兼顧公平”，這一說法一直沿用到2003年中國共產黨十六屆三中全會發布的《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》文件中。2004年9月，中國共產黨十六屆四中全會通過《關于加強黨的執政能力建設的決定》，關于分配政策的表述變為“注重社會公平，合理調整國民收入分配格局，切實采取有力措施解決地區之間和部分社會成員收入差距過大的問題，逐步實現全體人民共同富裕。”2006年3月，十屆全國人大四次會議通過的《“十一五”規劃綱要》提出“規范個人收入分配秩序，強化對分配結果的監管，努力緩解行業、地區和社會成員間收入分配差距擴大的趨勢。更加注重社會公平，特別要關注就學、就業機會和分配過程的公平。”2006年10月，中國共產黨的十六屆六中全會發布了《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，提出“規范收入分配秩序”、“更加注重社會公平”。2007年中國共產黨十七大報告提出“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平。”2011年3月，十一屆全國人大四次會議通過的《“十二五”規劃綱要》延續了注重公平的分配政策，提出“努力緩解行業、地區和社會成員間收入分配差距擴大的趨勢。更加注重社會公平，特別要關注就學、就業機會和分配過程的公平。”
從上可以看出，我國的收入分配實踐是沿著“平均－效率與公平并重－效率優先，兼顧公平－更加注重公平”的路徑展開的，效率與公平的地位關系從“并重”的等量齊觀到“優先”、“兼顧”的差別對待，再到“更加注重公平”。這既是經濟規律作用使然，也是收入分配政策中的價值理念在實踐中的不斷轉換。筆者認為，在我國未來的收入分配政策與制度中要尋找到使效率與公平之間協調與平衡能得以充分體現的“黃金分割點”。就目前來說，至少要做到要提高公平在分配過程中的地位，即重視和強調收入分配的公平性。
（三）分配正義的內涵及其價值闡釋
從價值的層面來看，無論是人類歷史上有關分配的思想或理論還是我國收入分配的政策與具體實踐，各類價值要素都在其中占據各自的地位。在這些價值要素中，“平均主義”顯然是一種不夠成熟或者僅在少數特定環境下才有意義的選擇。相對而言，平等、公平、自由和效率常常成為令人們糾結的選項，原因在于這四種價值要素均內涵于正義的理念之中，并具有與之復雜的聯系。例如，平等往往構成人們衡量是否正義的最直接的感受。自由甚至被視為是整個法律正義哲學的核心。“在一個正義的法律制度所必須予以充分考慮的人的需要中，自由占有一個重要的位置。”[12]不僅如此，自由的重要意義還在于它在實際生活中已經被具體化為基本人權的內容。“在當今這個世界的許多國家中，法律都承認了公民的某些基本自由。這些基本自由通常包括言論自由權利、集會自由權、遷徙自由權利、獲得財產的權利和締結合同協議的權利。上述權利往往得到憲法上的保護。”[13]當然，自由作為正義的內涵之一也是受到限制的。“如果我們從正義的角度出發，決定承認對自由權利的要求乃是植根于人的自然傾向之中的，那么即使如此，我們也不能把這種權利看作是一種絕對的和無限制的權利。任何自由都容易為肆無忌憚的個人和群體所濫用，因此，為了社會福利，自由就必須受到某些限制，而這就是自由社會的經驗。”[14]效率在正義的內涵中也被認為是不可或缺的。“效率與正義從根本上講不是相對立的價值。歸根到底，正義的制度、人際關系的公平最能發揮人的積極性與創造性，因而是最有效率的，非正義的制度、人際關系的不公平歸根到底是低效率的。”[15]但是無論正義的內涵與構成多么復雜，它在實踐中的最終表現為兩類價值的沖突。如果用分類的研究方法來看，在平等、自由、公平和效率之中，平等和公平具有一定的同質性，可以構成一類“價值組合”，它們往往依賴外在的力量干預才能達到。[16]而自由和效率也具有同質的一面，可以構成另一類“價值組合”，它們主要是自由市場競爭的結果。從機制上來說，市場競爭與國家干預的協調方式只能是法律制度。可見，兩類價值組合必然基于法律這一協調機制而融合成更高層次上的價值形態，即正義的價值。而英國學者布萊恩·巴里曾把正義分為交換的正義和分配的正義，并指出分配正義才是真正的正義。[17]在兩類價值組合中，自由和效率更傾向于交換的正義，而公平和平等的正義更傾向于分配的正義。分配的正義顯然具有對交換的正義進行矯正的效果。
正義作為法律制度的首要價值，需要具體的價值要素來支撐和實現。這些支撐性的價值要素所處的地位是決定正義如何體現的關鍵。上述兩類價值組合都曾被認為是正義的核心價值或最高價值，這說明兩類價值組合都具有其合理性。究其原因，在于不同的時期或者不同的社會，正義的內涵并不完全一致，可以隨著社會的發展進行修正，學者也可能從不同的角度對正義進行個性化的闡釋。因此，正義的內涵無非就是根據社會的物質生活條件對兩類價值組合的權衡。但是“正義秉性的基本特征不會因為這些變化而改變，相反，這些基本特征不僅構成人們在不同的社會里遵守不同的正義規范的共同動機，而且在一定程度上又限定了正義規范性內容的范圍。”[18]這就決定了正義的內涵需要通過一種相對穩定的社會機制來表達和實現，而這種社會機制就是法律。關于法律與正義的關系，歷史上各學派爭議不斷，但是在收入分配的特定場景之下，“法律與正義的關系可以從維護社會穩定和發展的客觀機制中去把握。這樣，正義就不是一種虛無縹緲的東西，或者相對的無法確定，它猶如一道閥門或過濾器，處在社會的治與亂、國家的興與衰之間，決定著國家權威的凝聚和流失。”[19]
從我國當下的經濟和社會條件來看，社會對收入分配不公的不滿情緒日益增加，而貧富分化的趨勢也愈加嚴峻。以效率和自由的價值組合作為收入分配的正義內涵顯然不能獲得社會的普遍認同。在人們的理性預期中，效率和自由在正義內涵中的地位處于下降，而平等和公平的價值組合作為正義內涵的地位正在上升。故作為我國當前收入分配基本價值與目標的分配正義，其內涵應該是強調平等和公平的正義規范性，并在一定的經濟和社會條件下達到一種與自由和效率均衡的狀態。我國當前的收入分配不公，最主要的原因之一是對公平價值的嚴重忽視，這一問題已經導致我國收入分配偏離了正義的要求。改革的思路和方向應該是重新評估我國收入分配中分配正義的內涵構成及其位階，提高公平價值在分配正義中的權重。
二、財稅法的分配正義觀
作為價值范疇的概念，無論分配正義的內涵多么豐富和復雜，從實踐的需要來說，分配正義必須是可以具體化的規則與制度體系。也就是說，在一定社會歷史條件下，分配正義必須具有客觀和確定的標準，這種標準表現為適合一定經濟與社會客觀條件的價值構成。我國當前的收入分配改革要追求的是強調公平分配的分配正義，也就是“更加注重公平”的分配正義觀。只有在這一理念指引之下的收入分配改革，才能夠獲得更多的正當性依據。同樣，作為現代法律體系重要組成部分的財稅法也在尋找這樣的一種正當性。就中國財稅法而言，這一探索經歷了法律部門從綜合到相對獨立、學科體系從建立到趨向完善的過程。
財稅法是一個涉及眾多法律部門的綜合法律領域，它是憲法、行政法、民法、刑法、經濟法、訴訟法、國際法等法律部門中涉及財稅問題法律規范的綜合體，它不隸屬于任何現有的部門法，而是一個采用獨特劃分方法、在某種意義上與現有部門法相并列的相對獨立的法律領域。經過近十年的發展，財稅法學逐漸形成自己獨特的理論范疇和分析工具，獨立的學科體系已經形成并且正趨于完善。正是在學科發展的基礎上，財稅法擺脫了“征稅之法”的傳統觀念，形成了諸多的新思維、新理念和新方法。
整個社會主義市場經濟法律體系中，財稅法是一個“頂天立地”的法律子系統。可以說，既是治國安邦的“為官之道”也是保護人民的“為民之法”。所謂“為官之道”是要求各級政府官員應學會更好地善征、善用、善管納稅人的每一分錢，依照法律掌控好政府的“錢袋子”。在財政收入方面，要取之合理、合法、合憲；在財政支出方面，要用之公開、公平、公正；在財政管理方面，要管之有規、有序、有責。只有這樣，才能逐步化解社會的各種矛盾，理性疏導和智慧地處理各種復雜的社會問題。所謂“為民之法”是要求財稅法強調規范、控制政府的權力，保護納稅人的權利、特別是保護納稅人的合法私有財產。
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