[ 帥海香 ]——(2012-1-12) / 已閱16508次
帥海香 內蒙古包頭市委黨校法學教研室 副教授
關鍵詞: 農村土地 征地補償 問題對策
內容提要: 我國城市土地資源的有限性，使得城市的進一步發展必然依賴對農村土地的征收和使用。在加快城市化進程中，面對土地的違法使用、土地閑置、侵占農村基本農田、損害農民的土地利益等問題，亟待從實體與程序方面針對我國土地征收和補償制度的缺陷予以完善。
一、我國征地補償制度中存在的問題
我國征收農村土地補償制度，在推進城鎮化建設發展經濟中發揮了重要的作用。農村集體土地被征收，并給予農民一定的補償，短時期內使農民的收入有所提高，也大大改善了農村居民的生活條件。但同時，征地行為的不規范侵犯了被征地農民的合法權益。而這一切源于土地征收補償制度的缺陷。
(一) 沒有明確界定公共利益
界定公共利益是各國有關財產征收制度必須規定的內容，因為公共利益是公權和私權的連接點，是對公民財產權做出限制的理由。公共利益是政府征收公民財產所有權的行政行為的正當性條件之一。我國憲法規定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。2007 年頒布的《物權法》第42 條第 1 款規定“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。2004 年 8 月修改后的《土地管理法》對土地征收的規定基本上同憲法的規定一樣。雖然憲法法律都對征用土地補償做出了規定，但是角度不同，側重點不同，并沒有對土地征用補償、公共利益的作出界定。因此，土地征收制度重要條件的公共利益等于是虛置。
由于法律沒有明確公共利益，無論是被征地農民還是政府并不重視論證公共利益。從征地實踐看，政府通過村委會征地或者企業通過村委會征地，并沒有誰來論證是否是為了公共利益，也沒有對征地和補償問題組織聽證。對涉及村民根本利益、社會保障等重要的土地問題，農民沒有充分的參與權、討論決定權。征收土地過程中的短視行為，必然導致農民對土地保障福利的永久喪失。
(二) 現有的土地征收制度對農民權益的保障不足
農村土地所有權和使用權從其性質上講，是具有一定的社會保障功能的權利。失去土地使用權，就失去了潛在的收益，獲得使用權就有機會獲得收益; 土地又為農民的后代提供土地繼承對象，因而它不僅是這一代農民生存保障而且也是后代農民生存保障的永久性資源; 土地對農民有資產增值的功效，土地收入會隨著經濟的發展科技水平的提高而出現遞增，土地會因為城市化進程的加快而升值，這些預期利益實質上就是農民基于集體土地使用權應該擁有的權利。征地補償的有限性，并不能為失地農民帶來長遠的生存保障。農民被征地后，土地已經沒有多少。農民無地耕種，也沒有長久的正式工作，社會保障程度又低，再加上不正確使用補償費，農民未來生活令人擔憂。
(三) 土地征收補償主體不明確
《土地管理法》是土地征收制度建立的基本法律。按照《土地管理法》的規定，任何單位和個人建設用地必須依法申請使用國有土地。土地征收是國家為了公共利益的需要而采取的一種強制手段，國家強制將農村集體所有的土地收歸國有，然后再將征收的土地出讓給土地使用者使用，國家收取土地出讓金，國家征收土地應當對被征地農民補償。《土地承包法》規定承包土地被征用、征收、占用的有權依法獲得補償。《物權法》、《憲法》只是規定給予補償，但對于是由國家給予補償還是由用地單位給予補償則沒有明確規定。實踐中的做法是由用地單位支付補償。由于用地單位既要支付地價又要支付補償，補償費用中包括對被征地農民的社會保障費，用地單位的成本增加，盈利空間減小，因此壓低補償費用是用地單位的首選。
(四) 在土地征收過程中，村委會權利的約束缺乏法律規定
農村集體所有土地的征收，按照法律規定是屬于國家的強制性行為，具有國家職權性質，其主體必須是國家機關。而村委會是“村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，村委會在法律規定的范圍內，組織群眾自己辦理自己的事情，它不是一級行政機關或者政權機關，也不是政府的派出機構。村委會在鄉鎮政府指導下開展工作，辦理本村的自治事務。村委會享有哪些權利，《村委會組織法》沒有明確授權。《土地承包法》只規定農民在承包土地、確定土地承包方案，經過村民大會三分之二以上村民或者村民代表會議三分之二以上代表同意才得以通過。《村委會組織法》規定村民會議決定涉及村民利益的重大事項。土地征收和補償屬于涉及村民利益的事項，應當由村民大會討論決定。但是在征地過程中，有的村委會成員會議或者村民代表會議決定征地和補償的事項，或者決定做出后再每家每戶征求意見。村委會在征地補償中享有極大的權力，缺乏法律規范的約束。
(五) 鄉政府在村土地征收中的角色錯位
依照憲法、法律規定，農村集體享有土地所有權，即土地集體所有制。鄉政府是地方一級行政機關，行使對所轄區域社會事務和行政事務的管理職權。對于農村土地征收、征用、土地使用權的流轉、土地的承包等事項的主要決定權在于村集體。鄉政府對于村集體決定征收、征用土地、補償標準、補償分配原則、數額等問題只有指導的責任。筆者發現，在征地實踐中，有的鄉政府代替村委會簽訂土地承包合同，插手農村土地的征收和征用。
(六) 對農村土地征收缺乏監督
農村土地的征收和征用程序缺乏。農民對土地的承包經營權，即土地的使用權是農民賴以生存的唯一保障，是《憲法》、《農村土地承包法》賦予農民的重要權利。正當的程序保障合法的權利，如果沒有正當的程序保障農民的土地承包經營權，農民的合法權利難以得到保障。我國現行的法律法規對于涉及農民切身利益的土地征收和征用的行為缺乏嚴格的程序規范。從《土地管理法》規定的內容上看，土地征收更多體現國家的強制力量; 被征地農民必須服從，沒有多少話語權。根據《土地管理法》的規定，征地首先應將農用地轉為建設用地，而農用地轉為建設用地必須要辦理農用地轉用審批手續。對于農用地能否轉為建設用地，是否符合《憲法》規定的“為了公共利益”的需要，則只有審批權限的行政部門負責，農民沒有參與權和話語權，無法進行監督。2004 年 11 月 3 日國土資源部發文《關于完善征地補償安置制度的指導意見》明確征地的程序為告知征地情況、確認征地調查結果、組織聽證幾個步驟。即使是這樣，農民知道有征地，但沒有人組織聽證，農民的意見難以影響征地行為。
征收土地依照法定程序批準后，縣級以上人民政府予以公告和組織實施。這一環節已經進入實質性階段，公告只是廣而告之。農民土地征收環節的參與權、話語權的缺失，致使農村土地征收行為無法監督。
(七) 農民土地承包權難以保障
長期實行“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”是黨的十一屆三中全會以來黨的整個農村政策的核心內容，是黨的農村政策的基石，已經載入我國《憲法》。要長期堅持這一基本經營體制，必須賦予農民長時期的承包經營權，并且在承包經營期內確保承包關系的穩定不變，這是黨的農村政策的關鍵所在。為此，2003 年 3 月 1 日實施的《農村土地承包法》賦予農民長期而有保障的土地使用權，維護農村土地承包當事人的合法權益。黨的十七屆三中全會強調農村的土地承包制度保持長久不變。無論從法律還是從政策層面都強調要保障農村土地承包經營體制，保護農民的土地承包經營權。但是在征收農村土地過程中，農民的土地承包經營權并沒有被保障。《農村土地承包法》規定，在承包期內，發包方不得收回承包地。但是，有的農村農民承包土地后，由于用地單位的征收，被村委會一律收回，一部分土地集中耕種，搞規模化經營，但并沒有體現出規模化經營效益;一部分土地撂荒不耕種。土地被收回后，由于沒有明確的土地承包主體，農村中土地被占用現象存在，有的村農民亂占用土地蓋住宅，有的隨意搭建建筑。土地使用的亂象，集中反映出我們對于農村、農民的土地承包經營權保護不力，保障制度不完善。更可悲的是部分農民對土地被征收、土地承包經營權的喪失，并沒有清醒的認識。
二、農村征地補償制度中存在的問題
(一) 補償原則不明確
補償原則是對被征農民進行補償的依據，法律確立補償原則是多數國家的通例。無論是在美國、法國、德國，還是在我國的臺灣，大多在憲法中規定。我國曾在黨的十六屆三中全會中提出“合理補償”原則，但 2004 年《憲法》修正案并沒有采納，只是籠統地規定“給予補償”。2007 年的《物權法》規定“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益”。《物權法》比《憲法》有所進步，但是對于什么是足額支付、如何安排被征地農民的社會保障費用、并沒有制度約束，沒有確立“公平合理補償”原則。實踐中，征地補償隨意性大。
(二) 補償收益主體不明
征地補償費包括土地補償費、安置補助費、青苗補助費和地上附著物補償費幾個部分，按照《土地管理法實施條例》的規定，青苗和地上附著物歸青苗和地上附著物的所有者所有。土地補償費、安置補助費支付給村集體經濟組織管理和使用。土地補償費其中包含有被征地農民的社會保障費用，而安置補助費只用于需要安置的人員。但是，在實踐中，村委會并沒有嚴格區分安置補助費和土地補償費。這兩項費用歸屬于村委會管理和使用，對如何管理、怎樣使用法律并沒有明確。有的村委會不合理使用土地補償費，在一定程度上侵犯了農民的權益。有的村委會將土地補償費用于新農村建設，蓋了樓房。但是農村中的樓房，由于農村的基礎設施不健全，解決了樓房上水問題，下水問題卻難以解決; 做飯使用煤氣需要鋪設煤氣管道，使用罐裝液化氣成本太高; 供暖設備不齊全，無法集中供暖，自己燒土暖還不如住平房方便。而且新農村建設只是蓋新樓，村里的道路、垃圾衛生等問題仍然沒有解決。
(三) 補償法律缺乏
目前我國關于征地補償的法律都比較原則，《憲法》確立的是征收土地的基本條件和原則，《物權法》確立的是應當依法足額支付補償費用和安排被征地農民的社會保障費用; 而《土地管理法》可以說是土地征收的基本法律制度。《土地管理法》給出了土地補償的標準，但是這一標準太低，難以滿足被征地農民的生存需求。2004 年10 月國務院發布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，規定經批準占用基本農田的，征地補償按法定最高標準執行。在征地過程中，要維護農民集體土地所有權和農民土地承包經營權的權益。2006 年 8 月國務院發布《關于加強土地調控有關問題的通知》，要求征地補償安置必須確保征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。為保障被征地農民土地補償費用的支付和社會保障費用的支出，國務院辦公廳在 2006 年 12 月下發《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》，規定土地出讓收入的使用要確保足額支付征地和拆遷補償費，保證被征地農民的社會保障支出、保持被征地農民原有生活水平補貼支出，將被征地農民的社會保障費用納入征地補償安置費用。2008 年 1 月 30 日中央國務院發布《關于切實加強農業基礎建設的若干意見》，要求提高補償標準，健全社會保障制度。但是我們看到的是法律的零星規定和國務院通知、意見，規范層次太低，缺乏系統的法律規定和嚴格的責任要求，這也是導致我國土地征收亂象的原因。鑒于我國城鎮化進程加快，城市土地有限，對農村土地征用成為土地使用的必經程序，因此有必要對征收或者征用土地進行規范。
(四) 補償費用分配和管理各行其是
征地補償費用的分配主要用于被征地農戶，如果土地被全部征收、土地補償費應全部用于被征地農民的生產生活安置。土地補償費用的分配實行村民自治原則，須由村民委員會經過村民大會三分之二以上的成員的同意。因此在確定什么人可以參與土地補償費用的分配、按照什么標準進行分配時各村有各村的做法。首先是確定什么農民有權參與分配。有權參與補償費用分配的 必須是本集體經濟組織的成員。本集體經濟組織的成員資格的確認，有以下幾個條件: 一是具有本村戶口。戶口是將村民和本集體經濟組織聯系在一起、雙方建立權利義務關系的唯一紐帶。二是與農村集體經濟組織形成了權利義務關系，即參加農村的公益活動。三是長期居住在所在村。四是擁有土地承包經營權。如果只有戶口沒有形成實質上的權利義務關系，不應該參與土地補償的分配。但是實踐中，有的村只要有本村戶口，都參與分配。只不過老戶與新戶分配標準不一樣，老戶按照百分之百的比例分配，新戶的分配比例要低于老戶。為了能參與土地補償的分配，有的村民千方百計將戶口遷回原址，擾亂了戶籍秩序。在城市工作多年但戶口沒有從本村遷走的居民，一方面掙工資，一方面參與補償分配，擠占了在本村生活居民的利益空間，實際上也是對居住在本村的農民的權益的侵犯。其次是按照什么標準進行分配? 法律法規并沒有作出強制性規定。在如何分配方面，有的是一次性全部分配給集體經濟組織成員，有的只是分配一部分; 有的是按照人口發放，有的是按照承包土地面積發放。由于不同的分配標準會影響不同群體的利益，補償分配常引起爭議和訴訟。
(五) 缺乏法律救濟渠道。
因為補償引發的爭議有兩種: 一是用地單位和被征地村集體之間的爭議。土地征收補償是用地單位和被征地農民集體之間的博弈，被征地農村集體希望獲得比較合理的補償，而用地單位希望以較低的補償支出獲得土地使用權，因此爭議和糾紛難免。如何解決? 按照《土地管理法實施條例》的規定由人民政府協調，協調不成的，由人民政府裁決。而且征地補償、安置協議不影響征用土地方案的實施。因為政府是征收土地的主體，只有政府將土地收歸國有，才能將土地使用權交由用地單位行使。政府既是運動員又是裁判員，難以保障裁決公平、公正。二是補償分配引發的糾紛。這類案件在實踐中比第一類案件多。這類案件屬于民事范圍，當事人不服村委會關于補償分配的決定，可將村委會起訴到法院。由于補償分配實行村委自治原則，決定權在于村集體。法院在調解、判決中，一般會尊重村委會的決定，除非村委會的決定、分配方案違反法律，村民獲得勝訴可能性不是很大。
三、完善農村土地征地補償制度的設想
(一) 完善征收法律制度
1．明確界定公共利益
國家在發展經濟中必然面臨土地征收問題，而“為公共利益”是動用國家征收權的重要理由。我國憲法法律規定土地征收的唯一條件就是“公共利益的需求”。但我國現行法律未對“公共利益”做出明確的界定，導致在征地過程中對公共利益任意解釋，或者忽略公共利益論證這一環節，引發征收土地權力濫用現象，嚴重損害被征地農民的合法權益。對于公共利益的界定，有專家建議，在總結立法經驗的基礎上，借鑒其他國家和地區的立法例，采用列舉的方式最大限度地界定公共利益。
2．賦予農村集體非農用土地開發建設的權利
國家為保護耕地，守住18 億畝耕地紅線，實行嚴格的耕地保護制度。農民對耕地土地只能用于農業用途，未經依法批準不得用于非農建設。由于農業獲得收入周期長、收入少，土地在農民手中增值慢，僅僅依靠臉朝黃土背朝天的耕作，從土里刨食，難以快速增加農民的收入，如果能夠在保證耕地的前提下嘗試賦予農民一定范圍的農用土地非農建設權利，農民不會捧著金飯碗討飯吃。或者進行土地所有制度改革，實行更加寬松的土地政策。用地單位使用土地，必須與被征地農民進行協商，充分聽取被征地農民的意見，以維護農民的合法權益。土地私人所有是一些國家的普遍做法。日本實行土地私有制，由國家所有、公共所有、個人與法人所有的制度，在日本，建設公共設施用地必須向土地所有者購買 ，土地所有者有極大的決定權。德國土地絕大部分實行私人所有，一部分歸公眾所有。在德國，法律將征收土地作為一項嚴重侵犯公民權益的行為，必須要有法律依據。土地所有者擁有極大的話語權和決定權，土地所有者能切實維護自己的合法權益，當然，我們要立足國情對此加以借鑒。
3．修改《村委會組織法》
在農村土地承包土地征收中，有的村征地補償事項。對于人口比較多的村子，幾個村民代表并不能真正代表所有村民。因此，建議修改《村委會組織法》，修改村民代表會議決定村內一定規模內的集體資產、資源的經營使用方案的規定，對涉及村集體所有、村民利益的一切事項均由村民大會討論通過。擴大村民對土地征收等重大事項的參與權。
4．加大對農民土地承包權的保護
修改《農村土地承包法》，完善保護農民土地承包經營權利的措施。《農村土地承包法》明確規定，在承包期內，發包方不得調整承包土地，不得收回承包土地。但在征地中村委會將村民承包土地收回，不讓村民耕種甚至撂荒，侵犯了村民的土地承包經營權。《土地承包法》對此種情況只是規定發包方應當承擔民事責任，至于由誰追究發包方的民事責任，法律并沒有明確，而且缺乏更嚴厲的責任措施。建議增加規定: 國家土地管理部門對違法違規使用土地，隨意收回承包土地導致土地撂荒的行為給予行政處罰。
5．明確規定土地征收程序，加大對土地征收過程的監督
土地征收程序缺乏，公眾對土地征收行為難以監督，導致我國在土地征收過程中違法行為的發生，侵犯了村民的合法權利，因此，應制定法律規范土地征收行為。土地征收程序應包括以下幾個步驟: 第一，征地前的程序。( 1) 用地單位提出用地申請。( 2) 對擬征地情況進行公告; ( 3) 組織聽證; 組織包括征收土地利害關系人、用地單位、擬被征地的村民等的聽證會。為避免聽證過程化，流于形式，法律要明確規定村民的意見對是否允許征地起決定作用。第二，征地進行中的程序。( 1) 核定用地面積、地類及權屬，登記并支付補償。( 2) 審批。從征收環節加大對征收行為的監督。土地使用中的監督程序，對于不合法合理使用土地的行為及時收回土地。
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