[ 王敬文 ]——(2012-1-17) / 已閱9153次
人民政府不當被告
――對山林權屬糾紛案件處理程序的思考
王敬文
摘要：隨著集體林權制度改革（以下簡稱林改）的不斷深入，林農與森林資源的關系日益緊密；隨著經濟建設的進一步發展及自然環境的變化，森林資源的經濟價值日益提高；林改遺留下來的山林權屬糾紛有待處理，再加上林改當中不可避免地出現一些疏漏和瑕疵，新的山林權屬糾紛又在產生。所有這些因素，導致著近幾年山林權屬糾紛不是在減少而是在增加。并且，可以推斷，只要有山林的存在，就會有山林權屬糾紛。所以，對山林權屬糾紛的處理應當加以重視。然而，現行法律規定的山林權屬糾紛處理程序，極易導致糾紛處理的循環，浪費了當事人的精力和財力，浪費了行政資源和司法資源，降低了行政效率。應當對現行山林權屬糾紛處理程序作出修改，解決糾紛處理循環的問題。本文擬對山林權屬糾紛的處理程序提出一些建議，僅供參考。
一、山林權屬糾紛處理程序的演變過程及現行山林權屬糾紛處理程序存在的弊端
（一）1991年7月11日以前的山林權屬糾紛處理程序
1991年7月11日以前，山林權屬糾紛的處理主要適用《森林法》和《民事訴訟法》�！渡址ā返谑邨l規定：“單位之間發生的林木、林地所有權和使用權爭議，由縣級以上人民政府依法處理；個人之間、個人與單位之間發生的林木所有權和林地使用權爭議，由當地縣級或者鄉級人民政府依法處理；當事人對人民政府的處理決定不服的可以在接到通知之日起一個月內向人民法院起訴”。所以，當事人發生山林權屬糾紛應先向人民政府申請確權處理，對人民政府的處理決定不服的，可在接到通知之日起一個月內，向人民法院提起民事訴訟。原來處理該案的人民政府不是案件的當事人。人民法院對所爭議的山林權歸屬會作出實體判決。所以，山林權屬糾紛案件不會造成循環處理。當時的處理程序是：政府處理——民事訴訟（一審、二審）。
（二）1991年7月11日至1999年10月1日前山林權屬糾紛的處理程序
1991年7月11日起試行的《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》第七條規定：“公民、法人、或者其它組織對人民政府或者其主管部門有關土地、礦產、森林等資源的所有權或者使用權歸屬的處理決定不服，依法向人民法院起訴的，人民法院應作為行政案件受理”。從此，明確人民法院審理山林權屬糾紛案件作為行政案件來審理，人民政府當被告。但行政復議不是行政訴訟的必經程序。當時的處理程序是：政府處理——行政訴訟（一審、二審），或政府處理——行政復議——行政訴訟（一審、二審）。
（三）1999年10月1日起至今的山林權屬糾紛處理程序
1999年10月1日，《行政復議法》頒布實施。該法第六條第（四）項規定：公民、法人或者其他組織對行政機關作出的關于確認森林山嶺等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的，可以申請行政復議。依此規定，行政復議也不是當事人行使救濟權的必經程序。但第三十條第一款規定：公民、法人或者其它組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。并且由于對該條款的理解，為政府對山林權屬糾紛的處理行為，是政府有可能侵犯當事人森林資源所有權或使用權的行為。2000年3月10日，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）正或施行的同時，廢止了《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）。盡管《解釋》沒有明確規定當事人對政府處理的山林權屬糾紛不服，向人民法院提起訴訟，人民法院作為行政案件受理。但依該《解釋》第一條的規定，此類案件仍屬行政案件的受案范圍。并且，行政復議成為行政訴訟的必經程序。目前，山林權屬糾紛案件的處理程序為：政府處理——行政復議——行政訴訟（一審，二審）。
無論行政復議是否成為行政訴訟的必經程序，都有可能導致山林權屬糾紛案件處理的循環。
依現行法律規定，政府對山林權屬糾紛案的確權處理，是行政裁決行為，屬于具體行政行為的一種。當事人對人民政府作出的山林權屬糾紛行政處理決定不服的，應當先向上一級人民政府申請行政復議。其復議決定有三種結果：一是維持人民政府的行政處理決定；二是撤銷人民政府的行政處理決定，并要求人民政府在一定期限內重新作出處理決定；三是直接變更人民政府的行政處理決定，即復議機關可以對下一級人民政府的行政裁決在實體上直接作出處理，但復議決定不是終局的，當事人不服復議機關的復議決定仍可提起行政訴訟。
人民法院審理山林權屬糾紛案件，適用《行政訴訟法》的有關規定，只對政府的行政裁決行為作合法性審查，不對案件作實體上的判決。根據《行政訴訟法》第五十四條規定，人民法院對山林權屬糾紛行政案件的判決結果無外乎二種：⑴維持人民政府的行政處理決定；⑵撤銷人民政府的行政處理決定，并要求人民政府重新處理。人民法院對山林權屬糾紛行政裁決案件的合法性審查，主要包括以下幾個方面：⑴確權的行政主體是否適格；⑵行政主體在確權過程中程序是否合法；⑶案件事實是否清楚、證據是否確鑿；⑷適用法律、法規是否正確。只要上述四項中有一項不符合法律規定，政府的行政處理決定就會被人民法院撤銷，并要求政府重新作出處理。如果當事人對人民政府重新作出的行政處理決定不服，仍然可以繼續提起行政復議，進而行政訴訟，一審二審，山林權屬糾紛案件的處理開始循環。如果人民法院的生效判決又撤銷了政府新的處理決定并要求人民政府繼續重新作出處理，則第二次循環又開始。在實踐中，由于山林權屬糾紛的成因錯綜復雜、涉及的歷史時間長，政府在調處過程中所調查到的有關其歷史與現狀的材料又真假摻雜，政府越來越難以收集到能證明事實的充分的證據材料，其所作出的處理難免存在一些缺陷，從而出現人民法院撤銷政府的行政處理決定，并要求政府重新處理——即案件循環處理的情況是比較多的。
實踐證明，山林權屬糾紛案件的循環處理，帶來了如下弊端：
一是林業生產效益長期不能得到發揮。《森林法》第十七條第四款規定：“在林木、林地權屬爭議解決以前，任何一方不得砍伐有爭議的林木”�！读帜玖值貦鄬贍幾h處理辦法》（林業部第10號令）第五條第二款規定：“在林權爭議解決以前，任何單位和個人不得采伐有爭議的林木，不得在爭議的林地上從事基本建設或者其他生產活動”�！逗鲜×帜尽⒘值貦鄬贍幾h處理辦法》（湖南省政府令第152號）第十三條規定：“凡林木、林地權屬有爭議的地方，在爭議解決之前，任何一方不得進入爭議地區砍伐林木和從事生產、基建活動”。如果案件的處理步入了循環的軌道，糾紛長期不能得到解決，爭議山場的權屬長期處于一種不確定狀態，當事人均長期不能在爭議山場從事造林、采伐、撫育等生產經營活動，林業生產效益長期不能發揮。
二是政府當傀儡。人民法院在對政府山林權屬糾紛行政裁決案的合法性審查中，會對案件的事實部分予以認定，但不會對實體上作出判決�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于行政訴訟證據若干問題的規定》第七十條規定：“生效的人民法院裁判文書或者仲裁機構裁決文書確認的事實可以作為定案的依據。但是如果發現裁判文書或者裁決文書認定的事實有重大問題的，應當中止訴訟，通過法定程序予以糾正后恢復訴訟”。當人民法院的生效行政判決書中認為人民政府對案件事實認定錯誤，而對案件事實予了以重新認定，并要求人民政府重新處理時，人民政府只能以人民法院生效的判決書中所認定的事實作為定案依據來處理。在山林權屬糾紛行政裁決中，有什么樣的事實，就會有什么樣的處理結果。人民法院在對案件事實進行認定的同時，也就對案件在實體上的處理定了一個基調，哪怕政府重新調查取證，重新認定事實，確信政府所認定的事實是客觀真實的，但只要人民政府重新認定的事實與人民法院生效裁判文書中認定的事實不一致，如政府不愿看到案件的繼續循環，政府也就只能按人民法院生效判決書中所認定的事實及所定的基調來對案件進行處理，人民政府成了確權的傀儡。如果人民政府依自己重新認定的事實來對案件進行處理，案件到了人民法院之后，又及可能會被人民法院撤銷，案件的處理還會繼續循環下去。
三是浪費了當事人的財力和精力，也浪費了行政資源和司法資源。如案件進入了循環的軌道，當事人重復往返于人民政府、人民法院之間；人民政府一方面對案件重復裁決，另一方面又重復著被申請人、被告的角色；人民法院也對案件重復著審理。如此一來，當事人的財力精力浪費了，人民政府的行政資源浪費了，人民法院的司法資源亦浪費了。
四是不利于社會的穩定。由于案件的循環處理，糾紛長期不能得到解決，當事人怨聲載道，集體上訪者有之、群體斗毆者有之，嚴重影響社會的和諧穩定。
二、簡化山林權屬糾紛處理程序、破解山林權屬糾紛循環處理的有效方法
山林權屬糾紛本來是平等主體之間的民事產權糾紛的一種。政府在山林權屬糾紛處理過程中，擔任的是居間裁決者的角色，處理的是民事糾紛。但現行法律對政府處理山林權屬糾紛的性質定性為具體行政行為中的行政裁決行為，當事人對政府的處理不服時，他們告的是政府，這樣一來，就由民事案件轉為了行政案件，當事人的救濟途徑也就自然而然是行政復議和行政訴訟了。將政府處理山林權屬糾紛的行為定性為行政裁決行為，這就是導致山林權屬糾紛的處理程序復雜，并且及有可能導致循環處理的根由。
本人認為，政府處理山林權屬糾紛的行為性質更接近于行政仲裁，當事人對政府的處理不服走民事訴訟的救濟途經更符合山林權屬糾紛的本質。其一、山林權屬糾紛本來就是民事產權糾紛，只因其糾紛的解決與政府行政管理關系重大，《森林法》才規定將山林權屬糾紛由政府先行處理。其二、《行政訴訟法》并沒有明確規定將山林權屬糾紛作為行政案件受理。原來的《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》已于2000年3月10日廢止，取而代之的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》亦沒有規定山林權屬糾紛屬于行政訴訟的受案范圍。其三，《行政復議法》第三十條第一款規定：“公民、法人或者其它組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。”的正確理解，應是行政管理相對人認為行政機關實施了森林等自然資源所有權和使用權的侵權行為的，其救濟途經則實行復議前置。如將當事人不服政府對山林權屬糾紛的居間截斷，也認為是政府的侵權行為，這實在是有點牽強附會。如照此邏輯推理，則如當事人不服人民法院的民事判決，也可以認為是人民法院的侵權行為了。其四，《行政復議法》第六條第（四）項規定的內容：即公民、法人或者其他組織對行政機關作出的關于確認森林山嶺等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的，可以申請行政復議。與《行政復議法》第八條第二款的規定“不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理，依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟”之間有矛盾。其五，政府處理山林權屬糾紛的行為與行政仲裁與行政仲裁之間有許多共同之處：（1）都是依當事人的申請才能啟動程序的行為。（2）都是行政機關以第三者的身份作出的居間裁斷。（3）處理對象都是平等主體之間的民事爭議。（4）都是行政機關運用行政權力的過程。（5）都是一種準司法行為。從《森林法》第十七條的規定以及1991年7月11日以前的司法實踐來看，《森林法》第十七條規定的立法本意，是將政府對山林權屬糾紛的處理當作行政仲裁來看待的。
山林權屬爭議與勞動爭議、農村土地承包經營權爭議有許多相似之處。行政機關對勞動爭議和農村土地承包經營權爭議的處理被定性為行政仲裁，當事人對仲裁不服的救濟途經是民事訴訟，仲裁機構不當被告，人民法院對這些案件會作出實體上的判決，案件的處理不會步入循環的軌道。如將人民政府對山林權屬糾紛的處理行為亦定性為行政仲裁行為，則當事人對人民政府的處理不服所走的救濟途經，與勞動爭議和農村土地承包經營權爭議一樣，是民事訴訟，人民政府不當被告，案件的處理也不會步入循環的軌道。
將政府對山林權屬糾紛的處理定性為行政仲裁行為，改變當事人的救濟途經，只要參照《農村土地承包經營權糾紛調解仲裁法》，制定《山林權屬糾紛調解仲裁法》，該法制定后，現行山林權屬糾紛處理程序上的法律規定與《山林權屬糾紛調解仲裁法》的規定相沖突的地方，適用《立法法》上的規定，法律程序上的障礙即可消除。
2011年12月19日
注：本文作者系資興市政府山林權屬糾紛調處辦公室副主任。聯系地址：湖南省資興市林業局院內。郵編：423400。
