[ 鄧利強 ]——(2003-9-12) / 已閱16787次
突發公共衛生事件法律問題的思考
北京市華衛律師事務所 鄧利強 鄭雪倩
日前，國務院頒布了《突發公共衛生應急條例》（以下簡稱《條例》），這一條例明確了政府在突發公共衛生事件中的責任，系統地規定了應急機構的建立、預警、信息公開與處理等一系列行政措施，對指導我國今后可能出現的突發公共衛生事件提供了工作的指南，《條例》的規定是比較全面的，現我們將在工作中可能遇到的問題談一下我們的意見。
一． 突發公共衛生事件的范疇
我們認為《條例》囊括的突發公共衛生事件范圍應當更加廣泛，《條例》第二條規定：本條例所稱突發公共衛生事件（以下簡稱突發事件），是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情，群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。從這一規定我們可以看出《條例》未將地震、水災、核污染及其他災害事故的醫療問題包括進去。
大家知道傳染病、食物中毒、職業中毒需醫療急救，地震、水災及其他災害事故同樣需要醫療急救。我國現行的《中華人民共和國防震減災法》中對醫療急救問題僅用一條一筆代過，其醫療應急措施的規定不具有操作性。衛生部95年頒布的《災害事故醫療救援工作管理辦法》僅是一個部門規章，難以全面系統的規定突發事件救助工作及各部門的協調。事實上，不管是傳染病的防治，還是災害的救助，醫療衛生工作在其中都占有重要的位置，因此《條例》規定的公共衛生事件未將災害事故涵蓋進來是一個缺憾。
更進一步講，傳染病防治、自然災害等不僅需要醫療救助，還需公安、公交、交通、能源等各部門的系統協調，有些突發事件特別是恐怖事件還有可能危及國家安全，所以我們認為《條例》不僅應涵蓋更多的需救助的事件，還應考慮其他突發災害的可能。因此，國家應將所有突發事件而不僅僅是突發公共衛生事件立法，以備不時之需。
二． 預警制度規定欠缺
1、預警機構
《條例》規定“突發事件發生后，國務院設立全國突發事件應急處理指揮部，……”，“突發事件發生后，省、自治區、直轄市 政府成立地方突發事件應急處理指揮部……”，
《條例》第十四條第二款規定：縣級以上各級人民政府衛生行政主管部門，應當指定機構負責開展突發事件的日常監測，并確保監測與預警系統的正常運行。
從上述規定，我們可以看出公共衛生事件的應急處理平時沒有常設機構，只有在事件發生后才成立指揮部，日常的監測由縣級以上政府指定機構負責。問題在于各地方政府指定什么機構來負責日常監控，是某級衛生行政部門、還是某醫療機構或是某疾病控制中心？《條例》沒有統一規定。既然沒有統一規定會不會出現不同地區規定不同的機構負責日常監測？若出現這種情況各監測機構的協調就會出現
問題。
從另一個角度講，正常情況下各級醫療機構和疾病控制中心是突發公共衛生事件的最直接觀察者，但在特殊情況下普通百姓也可能并可以成為突發公共衛生事件的報告人。尤其是地方政府隱瞞時，受害人、受害人家屬和普通百姓可以舉報，但向誰舉報、受理機構的名稱和電話如何讓百姓知曉？因此突發公共衛生事件的日常監測機構應全國統一，《條例》這方面的規定不夠詳盡且有可能出現不同地區由不同部門負責監測的情況，這就更不利于突發公共衛生事件的預警、
協調和處理，因此《條例》在這方面需進一步改進。
2、預警網絡
《條例》關于預警體制的建立也需進一步完善，從公共衛生和流行病學的角度，公共衛生突發事件的監測系統應以疾病防疫控制為主線醫療機構為補充的四級網絡，社區及各醫療機構是突發公共衛生事件的神經末梢，區縣是關鍵，市級應擔負起主要責任，省自治區直轄市及國務院是突發公共衛生事件的處理決策者和指導者。這一網絡的建立是公共衛生突發事件得以迅速控制的關鍵，《條例》只規定了事件發生后指揮部的分級建立和責職，卻未對日常監測系統的建立做出
規定。
3、預警反饋
《條例》規定了醫療機構及疾病監測機構的報告義務，但在規定受政府的反饋機制時稍顯欠缺。
《條例》第二十二條規定：接到報告的地方人們政府，衛生行政主管部門依照本條例報告的同時，應當立即組織力量對報告事項核實、確證，采取必要的控制措施，并及時報告調查情況。
“并及時報告調查情況”是向上級報告還是向下反饋，《條例》規定不夠明確。本次SARS流行之初，廣東省從2002年底就出現大面積的感染，廣大一線醫務工作者向有關部門反應后長期得不到疫情的方向性指導，最終導致疫情蔓延，因此我們認為報告制度不僅應包括向上的報告，還應包括對一線工作人員的信息反饋，而且這種信息反饋不應當是向社會公示的大眾信息，應當是有專業指導性的信息反饋。
三、醫療急救制度的規定欠缺
無可否認，在日常生活中，尤其在突發事件中政府的高效運轉無疑會起到很好的作用，但也不應否認良好的制度本身就可以高效地運轉，無需太多外力的介入。
本《條例》大量規定了政府部門的職責，但對于突發公共衛生事件處理過程中醫療急救問題規定卻較少。北京市這次SARS流行過程中出現了首診醫師負責制與定點醫院治療的矛盾，很多非定點、非專業醫院依首診醫師負責制收治病人后，由于不具備起碼的防護設施急需將病人轉出，但什么時間轉、怎么轉都無先例。在已收治SARS病人的醫院中，有的醫院建筑設施的布局根本不宜治療傳染病人，結果造成大面積的院內交叉感染。《條例》在制訂時仍未考慮首診醫師負責制與專科醫院收治這一矛盾，未列明轉診的時限、辦法等，十分令人遺憾。
特別需要指出的是，在突發公共衛生事件中若發生了傳染病事件及時將病人轉診也是對其他病人權益的保障。本次SARS治療中非定點醫院中SARS病人不能及時轉走導致全市很多醫療機構無法正常工作，一些非SARS病人的疾病因此延誤了治療。從這一角度也說明了傳染性疾病發生后定點收治的必要性，以保證其他病人的權利《條例》。
其實這一問題在更深層次上是我國醫療體制問題，是醫療區域規劃設置不合理造成的。我國醫療體制存在很多問題，其中一個現象就是大醫院病人人滿為患而社區醫院醫療資源處于半閑置狀態。正常的醫療資源配置應呈金字塔式，病人求醫應首先到社區醫療服務部門，經初步診療有進一步檢查治療必要時才由社區醫生將病人轉更高一級的醫療機構，這樣才能充分發揮各級醫療機構的職能，緩解二級以上醫院的壓力，保證醫療資源的合理配置。
如果我國醫療衛生體制和區域配置合理的話，就不會出現大醫院全部都接診發熱病人，而普通病人無處求醫這種狀態，通過這次SARS事件，我們應當反思我們的醫療體制并加以逐步改善。
四．醫療授權問題
為了防止傳染病流行，醫療機構在處理突發公共衛生事件時應被授予更大權限。若證實突發公共衛生事件是傳染病，應允許醫療機構在病人死亡后查找家屬一定時間無果的情況下強行火化尸體。
本次SARS流行之初，表現了很強的家庭式傳播，有些患者死亡時其家屬也發病住院治療了。由于找不到家屬，尸體不能火化，增加了尸體存放的時間，不利于傳染的控制。
如果今后出現根本找不到家屬的情況是不是也堅持要家屬簽字這種手續呢？若這樣的話，交叉傳播的后果誰來承擔？因此，我們認為如果突發公共衛生事件是傳染病事件，應授權醫療機構在特殊情況下履行備案手續后強行火化尸體的權限。同樣的道理，死亡病人遺物的處理也應給醫院更大的授權。我們非常主張保護人、包括病人的各種權利，但傳染性疾病是一個特殊問題，患傳染病死亡的患者其遺物仍可能存留細菌或病毒，不予以處理就有可能造成新的疾病傳播，我們認為應授權醫院在查找家屬無果的情況下，登記病人物品后將經濟價值不高的物品火化，貴重物品消毒后暫存。
在突發公共衛生的傳染病事件中，如果某傳染性疾病病因不明，某死亡患者的解剖又具有十分重要的意義的話，應授權醫療機構有強行解剖的權利，當然這應當是在做了大量工作家屬仍不同意之后的最后手段。
五．資格準入規定欠缺
突發公共衛生事件發生后，廣大醫務人員積極救治病人，與此同時醫學科研人員則會開展相應的科研活動以協助一線醫務人員共同戰勝疾病。但是不是所有的科研機構都能開展菌種的取樣、血清的取得呢？若一些不具備條件和科研水平的科研人員在工作過程中過失造成菌種感染、丟失怎么辦？甚至有可能有人借科研之名取得菌種后惡意傳播怎么辦？如何從制度上防止這類事件的發生？
我們認為應建立突發公共衛生事件科研資格準入制度，即只有一定資格的科研機構才能對突發事件、特別是突發傳染病事件進行菌種取得、血清提取等工作。
這次SARS流行衛生部規定只有國家三級實驗才可進行科研活動，但這一規定沒有落實到本《條例》中令人遺憾。
六．醫務人員權益保障欠缺
突發公共衛生事件發生后，醫務人員無疑處在工作的最前沿，這是其職責決定的，是應當的。但是在工作中醫務人員的權益如何保障《條例》沒有明確規定：如醫務人員的安全保障、醫療防護措施的保障、休息的權利等。我們不能在治療傷痛的同時造成新的傷痛，這種社會成本的付出是值得思考的，也是應當避免的，本《條例》對此未做任何規定，是令人遺憾。
不僅如此，醫療機構的權益也不應忽視，因為醫院是相對獨立的經濟實體，如果政府在突發公共衛生事件發生后征用大量的醫療用房，或臨時封閉醫院的其他并病房，那么醫院的收入會受到很大的影響，對醫院如何補償，何時允許醫院恢復正常，《條例》都沒有規定。
另外，這次SARS事件中，政府要求對所有SARS病人先治療后收費，甚至作掛帳處理。在這種情況下，醫療機構的經費周轉發生了很大困難，補償機制又不很到位，社會捐款的分配又缺乏一定之規，因此醫療機構在為社會提供救助之后，自身陷入了困境。《條例》不解決這一問題，今后的突發公共衛生事件又會導致一定的無序狀態。
總之《條例》的規定給了各級政府處理突發公共衛生事件一個指南，但《條例》應當解決的問題沒有解決也令人遺憾，希望有關部門對此加以重視，若有可能應做更進一步的修定使突發事件的處理更加有序化、法治化。
