[ 高一飛 ]——(2012-2-14) / 已閱21993次
從監(jiān)所開放的深度來看：一是開放的次數(shù)，現(xiàn)在大部分監(jiān)所的開放時間為幾個月一次甚至一年僅有一兩次，形成常態(tài)化的定期開放的極少；二是從開放的內(nèi)容來看，沒有一部法律對監(jiān)所開放的內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)和全面的規(guī)范，監(jiān)所開放的區(qū)域和公開信息的內(nèi)容基本都由監(jiān)所單方面決定，并且在開放中參觀或巡視都是事先安排或通知的，這就使得監(jiān)所出于自己利益的考慮，選擇公開對自己有利的信息，對可能不利于自己的信息則較少公開，甚至根本就不公開。以看守所為例，公安部監(jiān)所管理局局長趙春光指出，看守所對社會開放的主要內(nèi)容有：監(jiān)管工作的法律、法規(guī)、規(guī)章和可以公開的制度規(guī)定；看守所依法文明管理和教育轉(zhuǎn)化在押人員情況；看守所依法保障在押人員合法權(quán)益情況；看守所執(zhí)法監(jiān)督情況；看守所設(shè)施情況。而在開放實(shí)際中，開放大多僅限于參觀監(jiān)所設(shè)施情況和被監(jiān)管人員的生活情況，對于刑訊逼供等涉及被監(jiān)管人員權(quán)益保障情況很難全面、客觀地了解。
二是監(jiān)所開放的隨意性較大。盡管公安部出臺了一些關(guān)于監(jiān)所開放的規(guī)范性文件和指導(dǎo)性意見，司法部也有關(guān)于獄務(wù)公開的規(guī)定，但是國家法律規(guī)范層面的監(jiān)所開放制度沒有建立，更不用提關(guān)于具體操作的實(shí)施細(xì)則，這就造成各地監(jiān)所開放方式的極不統(tǒng)一，主觀隨意性較大。比如，一些監(jiān)所采取“監(jiān)所開放日”的形式，一些監(jiān)所則采取巡視員巡視的方式；同樣是“監(jiān)所開放日”的形式，有些一年開放一兩次，有些一月開放一次，而有些則完全沒有規(guī)定；同樣是監(jiān)所開放，有些監(jiān)所只對人大代表、政協(xié)委員等“官員代表”開放，有些只對執(zhí)法監(jiān)督員、新聞媒體開放，有些則在上述對象之外還對被監(jiān)管人員親屬、普通民眾開放。必須看到，出現(xiàn)這種狀況很重要的一個原因是監(jiān)所開放在我國還是一個新鮮事物，正在進(jìn)行試點(diǎn)和探索，隨意性較大在所難免。但是，筆者認(rèn)為通過立法將監(jiān)所開放一些好的做法和經(jīng)驗(yàn)以法律的形式予以規(guī)范和統(tǒng)一，應(yīng)是我國以后在修改《監(jiān)獄法》和《看守所條例》時所必須考慮的。
三、完善我國監(jiān)所適度開放制度
適度開放指的是監(jiān)所開放的內(nèi)容、開放方式和公開時機(jī)要恰當(dāng)，把握好分寸和尺度。這一原則要求我們正確處理好開放與保密、開放與安全防范的關(guān)系，既不能因?yàn)殚_放的范圍小、內(nèi)容少、方式不恰當(dāng)而影響監(jiān)所開放的實(shí)效，又不能因?yàn)檫^度開放而影響監(jiān)所的正常工作。監(jiān)所開放畢竟不同于其他政府機(jī)構(gòu)的開放，因此監(jiān)所開放的“度”相當(dāng)重要，只有把握好這個度，一方面監(jiān)所開放才能真正起到制約權(quán)力、保護(hù)權(quán)利的作用，另一方面監(jiān)所開放才不會影響監(jiān)管機(jī)關(guān)的正常工作，不會損害其他更重要的利益。
監(jiān)所開放的適度性應(yīng)當(dāng)包括這樣兩個方面：一是開放的方式要適度，要全面考慮監(jiān)所開放中可能出現(xiàn)的問題，要平衡監(jiān)所開放中各方的利益，不能采取過激的方式，不能只側(cè)重一方的利益而忽視對其他各方利益的保護(hù)；二是開放內(nèi)容的范圍、開放次數(shù)要恰如其分。開放內(nèi)容在“開放是原則，不開放是例外”的前提下，對開放與不開放的范圍作出清晰的界定，開放的次數(shù)應(yīng)在監(jiān)管機(jī)關(guān)承受范圍之內(nèi)，不能影響到監(jiān)管機(jī)關(guān)的正常工作。
（一）監(jiān)所開放的范圍
監(jiān)所開放的范圍，是指監(jiān)所應(yīng)當(dāng)開放的場所和公開信息的范圍及其范圍界限。如上文所述，監(jiān)所對社會開放是監(jiān)所的義務(wù)。那么監(jiān)所應(yīng)當(dāng)開放那些信息呢？
作為知情權(quán)基礎(chǔ)的一個基本價值觀就是“最大限度公開”的原則，它提出這樣一個假設(shè)：公共組織持有的一切信息都應(yīng)當(dāng)可以公開，除非出于維護(hù)公眾利益的考慮有必須優(yōu)先考慮的理由對信息保密。聯(lián)合國準(zhǔn)則的表述更加明確，它指出：“公共機(jī)構(gòu)具有發(fā)布信息的義務(wù)，每一位公眾都有相應(yīng)的接收信息的權(quán)利；‘信息’包括公共機(jī)構(gòu)掌控的全部記錄，且不限于任何保存方式”。 美國《信息自由法》對于信息公開內(nèi)容的確立值得我們思考與借鑒，美國《信息自由法》的主要目標(biāo)是在于讓公眾“知道他們的政府在忙些什么”，即了解政府履行職責(zé)的情況，這正是信息公開所蘊(yùn)含的公共利益之所在。然而，信息公開并不意味著政府機(jī)關(guān)的一切信息在任何情況下都要向公眾公開，《信息自由法》中公開的一般規(guī)定配合特定的免除公開規(guī)則，即通常所稱“公開為原則，不公開為例外”，反映了國會對公眾得知權(quán)和政府必要信息保密需要之間的平衡。……《信息自由法》意圖提供一個可行而平衡的公式，使應(yīng)該公開的信息公開，同時保護(hù)那些能確保政府職能的實(shí)現(xiàn)所必需的而公開就會破壞其職能實(shí)現(xiàn)的秘密信息。
筆者認(rèn)為，我國監(jiān)所開放制度中監(jiān)所開放范圍的確定，要借鑒各國經(jīng)驗(yàn)和根據(jù)我國國情，協(xié)調(diào)公眾知情權(quán)和社會其他重要利益之間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)遵循“公開為原則，不公開為例外”這一政府信息公開的基本原則，對于不開放的范圍，應(yīng)予以明確規(guī)定，其它的信息與場所，則都應(yīng)當(dāng)公開與開放。
如前所述，監(jiān)所開放的范圍包括應(yīng)當(dāng)公開的信息和應(yīng)當(dāng)開放的場所，具體包括以下內(nèi)容：
（1）監(jiān)所的性質(zhì)、任務(wù)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序、發(fā)展規(guī)劃。這部分內(nèi)容的公開在于讓公眾對監(jiān)所的大概情況、運(yùn)轉(zhuǎn)的各個環(huán)節(jié)有一個基本的了解，這是對監(jiān)所進(jìn)行監(jiān)督的基本前提。
（2）監(jiān)所執(zhí)法的法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件。這不僅包括有關(guān)監(jiān)管的法律、法規(guī)、規(guī)章及部門制定的規(guī)范性文件，更要包括各監(jiān)所制定的實(shí)施細(xì)則。中國司法實(shí)踐中一個比較突出的問題，是地方許多司法機(jī)關(guān)不按照法律、法規(guī)辦事，而按照本部門、甚至本單位的規(guī)則辦事，監(jiān)管執(zhí)法中這方面問題也很突出，因此將監(jiān)所的執(zhí)法依據(jù)予以公開，有利于公眾在監(jiān)所開放過程中很清晰地看到監(jiān)所的執(zhí)法是否符合法律規(guī)范。
（3）被監(jiān)管人員合法權(quán)益實(shí)現(xiàn)和保障情況。具體而言包括：監(jiān)所是否依法保障被監(jiān)管人員享有人道主義待遇，合法的人身權(quán)利、民主權(quán)利是否得到充分保護(hù)；被監(jiān)管人員是否受到刑訊逼供、體罰虐待；被監(jiān)管人員勞動時間、勞動強(qiáng)度的安排是否符合規(guī)定，有無超時超體力勞動的現(xiàn)象；監(jiān)管工作人員對被監(jiān)管人員使用武器、械具、緊閉措施是否符合法律規(guī)定的條件和程序；被監(jiān)管人員會見親屬、探親和通信的權(quán)利是否有保障。
（4）被監(jiān)管人員的基本生活情況。這部分內(nèi)容主要有：飲食情況，被監(jiān)管人員的伙食是否符合規(guī)定的營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、衛(wèi)生條件，是否吃熟、吃飽、吃得衛(wèi)生；就醫(yī)情況，每一名監(jiān)管人員的醫(yī)療費(fèi)是多少，是否落實(shí)到位，被監(jiān)管人員有病是否得到及時的治療；勞動情況，被監(jiān)管人員的勞動條件是否符合法律規(guī)定，勞動現(xiàn)場是否采取安全防護(hù)措施；其他生活情況，比如監(jiān)舍是否符合規(guī)定的堅(jiān)固、通風(fēng)、透光、清潔、保暖的條件，是否為被監(jiān)管人員提供衣服和被褥以保證其在不同的季節(jié)獲得符合需要的被服供應(yīng)。
（5）應(yīng)當(dāng)開放的場所。應(yīng)當(dāng)開放的場所主要是指監(jiān)管場所的設(shè)施情況，包括以下幾類：被監(jiān)管人員的生活場所，主要指監(jiān)舍、食堂、醫(yī)務(wù)室、教室；勞動場所，主要指車間、廠房等勞動現(xiàn)場；監(jiān)管執(zhí)法的一般性場所，主要有看守所接待大廳、收押室、提訊室、監(jiān)獄和看守所的會見室、禁閉室等不涉及監(jiān)管保密的設(shè)施。
監(jiān)所不予開放的范圍應(yīng)當(dāng)制定清晰而嚴(yán)密的例外規(guī)則。一方面，過于寬泛的例外規(guī)則體制會嚴(yán)重破壞該權(quán)利。在一些情況下，過于寬泛或開放的例外制度很大程度地?fù)p害了原本非常有效的信息權(quán)法。另一方面，充分照顧所有合法的、必須以保密的方式來保護(hù)的利益顯然是重要的，不然的話，即使會造成過大的損害，公共機(jī)構(gòu)也將在法律上被要求公布信息。聯(lián)合國準(zhǔn)則也呼吁制定例外規(guī)則的法律，且進(jìn)行嚴(yán)密的界定：拒絕發(fā)布信息不得出于保護(hù)政府免遭尷尬或掩蓋其不良行為的目的；法規(guī)中應(yīng)當(dāng)列出能夠解釋不公布信息的合法目的的一份完整清單，免于公布信息的例外規(guī)則必須進(jìn)行精細(xì)的界定，以避免涵蓋并不損害合法利益的信息。 不予開放與公開的信息和場所的確定，可以參照美國“保護(hù)執(zhí)法過程不受干預(yù)”的六類例外情況：對于有可能影響執(zhí)法程序、影響公平審判、影響個人隱私、泄露執(zhí)法機(jī)關(guān)消息來源、泄露執(zhí)法技術(shù)或?qū)е乱?guī)避法律、影響任何個人安全或生命的材料，可以不公開。因此，我國監(jiān)管場所開放中不予公開與開放的信息和場所主要有以下幾點(diǎn)：
（1）被監(jiān)管人員的個人信息、隱私。這部分信息不公開主要是為了保護(hù)被監(jiān)管人員的個人隱私和名譽(yù)，其主要內(nèi)容有被監(jiān)管人人員的姓名、基本情況、不愿意被公開的個隱私信息。
（2）涉及國家機(jī)密、公共安全和監(jiān)管機(jī)密的內(nèi)容。這部分信息的不公開主要是為了維護(hù)國家安全和社會秩序，其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國保守國家秘密法》和監(jiān)所保密工作的有關(guān)文件規(guī)定確定；
（3）其他不宜公開的信息。這部分信息不公開主要是為了保障監(jiān)所刑事訴訟職能的順利實(shí)現(xiàn)以及監(jiān)管工作的順利進(jìn)行，其內(nèi)容主要有監(jiān)所的執(zhí)法技術(shù)、監(jiān)管技術(shù)、偵查方法等不宜公開的內(nèi)容。
（4）不宜開放的場所。不宜開放的場所是指涉及到監(jiān)管安全的監(jiān)管設(shè)施，主要是指禁戒區(qū)域、監(jiān)控室等場所，這些監(jiān)管區(qū)域的開放會給監(jiān)所的警戒和監(jiān)管帶來很大的安全隱患。
（二）巡視員巡視制度
巡視員巡視制度是監(jiān)所開放制度的重要制度設(shè)計(jì)，它指的是由獨(dú)立的社會巡視員對監(jiān)獄、看守所進(jìn)行獨(dú)立的巡視、檢查與監(jiān)督，聽取被監(jiān)管人員的呼聲并保障其合法權(quán)益，同時監(jiān)督監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作人員依法履行職責(zé)，防止侵犯人權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生，發(fā)現(xiàn)問題并及時提出糾正意見的一種制度。由于在國家法律層面，我國并不存在這一制度，因此筆者將以遼源市檢察院推出的羈押場所巡視制度為參考，結(jié)合國外的一些先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn)，來構(gòu)建這一制度。
巡視員的選任是巡視制度的首要問題。遼源市在巡視員選拔上的做法是，“羈押場所監(jiān)督巡視員由遼源市人民檢察院、公安局報(bào)請市人大常委會、市政協(xié)、省人民檢察院批準(zhǔn)，從市、縣兩級人大代表、政協(xié)委員和檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員中選拔”， 其選任標(biāo)準(zhǔn)為“本人或者近親屬不得為正在羈押中的犯罪嫌疑人、被告人；本人或者近親屬與正在偵查、起訴或?qū)徟兄械陌讣䶮o利害關(guān)系； 具有良好的社會聲譽(yù)且為人民群眾所信賴； 曾具有司法公安工作經(jīng)歷者優(yōu)先考慮，但公、檢、法現(xiàn)職工作人員及律師不得擔(dān)任監(jiān)督巡視員。” 應(yīng)當(dāng)說在我國現(xiàn)有法律框架下，遼源市羈押場所監(jiān)督巡視員的選任辦法值得肯定，但它存在以下兩個問題：一是監(jiān)督巡視員主要由人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員組成，其來源過于狹窄，尤其是近年來媒體一再曝光人大代表中“官員比例”較高，讓人們懷疑這些代表能否真正代表民眾；二是由作為被監(jiān)督者的檢察院、公安局來決定巡視員的人選，作為監(jiān)督者的巡視員很難在監(jiān)督的過程中保持獨(dú)立性。
巡視制度要發(fā)揮實(shí)效，對主體有以下兩個基本要求：①來源的廣泛性。即監(jiān)督巡視員應(yīng)來自社會的各個階層，各個行業(yè)，能最大程度的代表民眾；②獨(dú)立性。這種獨(dú)立，要求巡視員一方面要獨(dú)立于警察局和羈押場所，是完全與政府無關(guān)的非政府組織；另一方面，也要求巡視員獨(dú)立于被羈押人，不應(yīng)該在巡視過程中與被羈押人私下串通案情、傳遞口信和物品。 以最早實(shí)行羈押場所透明化制度的英國為例，其巡視主體主要有地方獨(dú)立監(jiān)管委員會、監(jiān)獄和緩刑申訴專員、歐洲人權(quán)公約、預(yù)防酷刑委員會、皇家監(jiān)獄督察員。每個監(jiān)獄都設(shè)有一個獨(dú)立監(jiān)管委員會，由社會上12到20個業(yè)外人士組成。他們來自各行各業(yè)，包括商業(yè)、公共非官方部門和地方官員。監(jiān)獄和緩刑特別巡視委員會是一個民間組織，委員會成員都為志愿者，來自社區(qū)，不拿薪酬。英國監(jiān)獄督察院是國家機(jī)構(gòu)，完全獨(dú)立于政府和監(jiān)獄管理總局。該機(jī)構(gòu)人員均是熟悉監(jiān)獄工作的專家。
因此筆者建議我國監(jiān)管場所監(jiān)督巡視制度巡視員的人員組成應(yīng)明確巡視員的“民間性”，在原有人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員的基礎(chǔ)上，應(yīng)擴(kuò)大普通民眾代表的比例，加大吸收社區(qū)民眾代表、志愿者、非政府組織成員、律師這幾類人員加入到巡視員隊(duì)伍中來，另外，我們可以借鑒英國選任監(jiān)獄督察員的做法，吸收一些熟悉監(jiān)管系統(tǒng)運(yùn)作的專家加入巡視員隊(duì)伍，這些人知道監(jiān)獄、看守所是如何工作的，對于獄政人員或被關(guān)押人員掩蓋真相的手法十分警覺，他們與來自監(jiān)管機(jī)構(gòu)以外的人員一起工作，能夠優(yōu)勢互補(bǔ)。對于巡視員選任的程序，筆者建議為保障巡視員的獨(dú)立性，巡視員的產(chǎn)生不應(yīng)當(dāng)采取由公安局、檢察院確定人選報(bào)請市人大常委會、市政協(xié)、省人民檢察院批準(zhǔn)的做法。巡視員的選任可以借鑒我國人民陪審員選任方法 ，符合擔(dān)任巡視員條件的公民，可以由其所在單位或者戶籍所在地的基層組織向當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯扑]，或者本人提出申請，由人大常委會進(jìn)行審查確定巡視員的人選。
巡視員的獨(dú)立巡視和對事件的獨(dú)立調(diào)查是巡視制度最重要的內(nèi)容，也是巡視制度不流于形式而取得實(shí)效的關(guān)鍵。在英國的羈押場所巡視制度中，巡視員的獨(dú)立巡視與獨(dú)立調(diào)查得到了切實(shí)保障：獨(dú)立監(jiān)管委員會成員進(jìn)出監(jiān)獄自由，任何犯人都可以要求見委員會的成員并投訴，而且知道投訴的事情將被獨(dú)立調(diào)查；監(jiān)獄和緩刑特別巡視委員會委員可以到所有的監(jiān)獄和非法拘留中心巡視，可自由出入監(jiān)獄，與任何犯人談話，有權(quán)查看監(jiān)獄的資料，并且有權(quán)對監(jiān)獄囚犯的死亡個案進(jìn)行獨(dú)立的調(diào)查；監(jiān)獄督察院的督察員配有監(jiān)獄的鑰匙，能隨時進(jìn)入監(jiān)獄的任何地方進(jìn)行獨(dú)立調(diào)查；歐洲預(yù)防酷刑委員會更是可以隨意進(jìn)入任何監(jiān)管場所并有權(quán)在監(jiān)管場所內(nèi)部自由活動，可以自由地采訪被剝奪人身自由的犯人。
從遼源的試點(diǎn)來看，《遼源市羈押場所監(jiān)督巡視員制度操作規(guī)程(試行)》和《遼源市羈押場所監(jiān)督巡視員制度巡視工作細(xì)則》明確規(guī)定，巡視員可以在羈押人員名冊中任選調(diào)查對象，且可以單獨(dú)訪談。但實(shí)際情況卻是，巡視員在巡視中對被羈押人進(jìn)行訪談時，被要求兩名巡視員同時在場，相互監(jiān)督，并且還要有一名檢察院的駐看守所檢察員同時在場，看守所的管理人員也參與巡視。此外，巡視員如果要進(jìn)行巡視，必須提前一天給檢察院巡視員辦公室打好電話，由檢察院或者看守所安排。可以看出，遼源的羈押場所巡視離真正的獨(dú)立巡視還很遠(yuǎn)。
作為一種公眾監(jiān)督形式，監(jiān)所巡視必須做到獨(dú)立巡視，才能發(fā)揮它的真正價值，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面來設(shè)計(jì)獨(dú)立的巡視：①巡視自主。具體要求如下：a.在不影響監(jiān)所正常工作的情況下，巡視員應(yīng)當(dāng)有權(quán)決定在任何時候進(jìn)入監(jiān)管場所進(jìn)行巡視，而不應(yīng)當(dāng)是事先通知甚至事先安排的，“讓羈押場所的領(lǐng)導(dǎo)知道在任何時候。監(jiān)獄督查局的人員都會不期而至，出現(xiàn)在大門口，這對于檢查這個隱蔽的羈押世界來說是極其重要的。能夠進(jìn)行事先不經(jīng)通知的檢查是我們的工作之所以富有成效的關(guān)鍵所在，我們有一半多的檢查都是未經(jīng)事先通知的：我們真的會出現(xiàn)在一個監(jiān)獄或拘留所的門口，要求立刻進(jìn)入或者提供鑰匙。” b.視員有權(quán)巡視不能開放區(qū)域之外的所有監(jiān)管區(qū)域，因此巡視員在巡視時應(yīng)當(dāng)暫時持有監(jiān)管場所的一整套鑰匙，使得他們能夠單獨(dú)進(jìn)入監(jiān)管場所的應(yīng)當(dāng)開放的區(qū)域，包括被關(guān)押人的房間以及禁閉間、隔離間。c.視員可以自主選擇訪談對象，隨機(jī)挑選被關(guān)押人員進(jìn)行訪談或調(diào)查。②巡視獨(dú)立。具體要求如下：a.巡視員對監(jiān)管場所的巡視應(yīng)單獨(dú)進(jìn)行，具體而言可采取監(jiān)控?cái)z像的辦法，被監(jiān)視而不被監(jiān)聽；b.巡視員與被關(guān)押人員的談話應(yīng)當(dāng)保密。巡視員對關(guān)押人員進(jìn)行訪談或者接受投訴應(yīng)當(dāng)在監(jiān)所工作人員看得見而聽不見的情況下進(jìn)行，不應(yīng)被監(jiān)聽，以打消被關(guān)押人員的心理顧慮，使巡視員在會見被關(guān)押人員時能夠自由對話和交流，深入了解真相，確保談話內(nèi)容的真實(shí)有效。
遼源的羈押場所巡視制度中沒有涉及到巡視員的獨(dú)立調(diào)查權(quán)，但是由社會公眾對監(jiān)管場所發(fā)生的特殊事件尤其是被關(guān)押人員非正常死亡案件進(jìn)行獨(dú)立調(diào)查卻是有實(shí)例可循。“躲貓貓”事件當(dāng)中，云南省委宣傳部組織媒體代表、網(wǎng)友組成獨(dú)立調(diào)查委員會，進(jìn)入看守所對李喬明的非正常死亡展開調(diào)查，雖然最后由于檢察機(jī)關(guān)拒絕他們會見其他犯罪嫌疑人和查看監(jiān)控錄像，而導(dǎo)致其出具的調(diào)查報(bào)告受到質(zhì)疑，但其積極意義是相當(dāng)值得肯定的，“不能因?yàn)榭词厮奶厥庑裕途芙^社會監(jiān)督；應(yīng)明確一個原則，在不影響司法獨(dú)立性的前提下，鼓勵一切適當(dāng)?shù)拿褚獗O(jiān)督。……如果出于監(jiān)督的需要，有必要在某些特定案件中通過調(diào)查委員會的渠道，來理順民意與司法的關(guān)系，我認(rèn)為是完全可以的。網(wǎng)民調(diào)查并不取代司法調(diào)查。” 因此筆者認(rèn)為在建立我國監(jiān)管場所巡視員巡視制度時，應(yīng)將這種由社會人士展開獨(dú)立調(diào)查的做法作為一種規(guī)范化、制度化的做法納入進(jìn)去，具體做法如下：①巡視員有權(quán)對監(jiān)管場所發(fā)生的非正常案件展開獨(dú)立調(diào)查，司法機(jī)關(guān)不應(yīng)阻攔，而應(yīng)積極配合，比如不能拒絕其會見犯罪嫌疑人、查看監(jiān)控錄像等正常的調(diào)查手段的開展，比如在通過發(fā)放調(diào)查問卷了解情況時，調(diào)查問卷可以不經(jīng)監(jiān)管人員之手而直接發(fā)放到被關(guān)押人員手中；②出于偵查保密的需要，巡視員在會見犯罪嫌疑人時，監(jiān)所可以根據(jù)案件是未決案還是已決案以及未決案件的進(jìn)展情況安排人員在場；③巡視員出具的獨(dú)立調(diào)查不應(yīng)當(dāng)取代司法調(diào)查。巡視員的獨(dú)立調(diào)查不應(yīng)也不能取代司法調(diào)查，其只是為了防止民眾對司法機(jī)關(guān)司法調(diào)查的不信任，通過社會監(jiān)督更好地規(guī)范司法機(jī)關(guān)的行為。
巡視員在巡視過程中發(fā)現(xiàn)的問題后提出的改進(jìn)意見能在多大程度上被監(jiān)所接受，是巡視制度能否取得實(shí)效的關(guān)鍵。在這一點(diǎn)上，我們可以參考與借鑒英國巡視制度的做法，在英國，獨(dú)立監(jiān)管委員會每年都將會向內(nèi)政大臣提交一份報(bào)告，報(bào)告會公開并可以在互聯(lián)網(wǎng)上下載。如果監(jiān)獄長對于委員會提出的問題不予理睬，他們可以向地區(qū)管理者、監(jiān)獄總長或部長提出該問題；監(jiān)獄和緩刑問題申訴專員在對被關(guān)押人員的申訴反映的問題展開獨(dú)立調(diào)查后，可提出一份解決問題的行動計(jì)劃，并呈報(bào)給監(jiān)獄總長；監(jiān)獄督察院在對監(jiān)管場所巡視后，在檢查報(bào)告中應(yīng)出具改正意見。在檢查報(bào)告出版后3個月內(nèi)，被檢查單位必須拿出一項(xiàng)整改方案，說明每條意見是否能夠接受，如果能夠接受，什么時候改正。
遼源試點(diǎn)中，巡視員對于巡視中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)在巡視結(jié)束后24小時內(nèi)向巡視辦公室提交文字報(bào)告，辦公室將報(bào)告中反映的問題、提出的整改建議及時轉(zhuǎn)送給相關(guān)責(zé)任單位，由責(zé)任單位進(jìn)行整改，并且邀請巡視員進(jìn)行回訪，督促整改落實(shí)情況。筆者認(rèn)為遼源的這一做法能夠較好地起到為被關(guān)押人員提供權(quán)利救濟(jì)并督促監(jiān)所改進(jìn)工作的作用，但是在可執(zhí)行性和可救濟(jì)性上存在缺陷，因此筆者建議應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面構(gòu)建問題處理機(jī)制：一是巡視員在巡視后應(yīng)及時出具客觀、全面、中立的巡視報(bào)告。所謂客觀就是要求報(bào)告應(yīng)當(dāng)如實(shí)反映巡視中發(fā)現(xiàn)的問題，不應(yīng)隱瞞也不應(yīng)夸大；所謂全面是指報(bào)告不僅要反映問題，也要對監(jiān)所一些好的做法進(jìn)行表揚(yáng)并且努力推廣，將他們嚴(yán)格執(zhí)法、積極保護(hù)被關(guān)押人員權(quán)益的積極信息傳遞給社會，為監(jiān)所的工作贏得更多的支持；所謂中立是指巡視（特別是對未決羈押場所的巡視）報(bào)告以及獨(dú)立調(diào)查報(bào)告不應(yīng)對發(fā)現(xiàn)的問題和調(diào)查的情況發(fā)表判斷性意見和結(jié)論；二是巡視報(bào)告應(yīng)當(dāng)向社會公開。筆者認(rèn)為巡視報(bào)告不僅應(yīng)當(dāng)提交給監(jiān)所，更應(yīng)當(dāng)通過合適的形式向社會公開，因?yàn)檠惨晢T是社會公眾的代表，代表公眾對監(jiān)所進(jìn)行監(jiān)督，巡視報(bào)告也當(dāng)然應(yīng)當(dāng)向社會公開，具體公開形式可以借鑒英國出版檢查報(bào)告的做法，先將巡視報(bào)告的初稿送交被檢查的單位，由他們檢查報(bào)告是否準(zhǔn)確，但對監(jiān)管場所的分析以及對報(bào)告的最終改正在于巡視員，然后由巡視員選擇合適的媒體進(jìn)行出版，當(dāng)然在出版時要注意隱去涉及國家機(jī)密、未決案情以及被關(guān)押人員的個人信息。三是要確立巡視報(bào)告反映問題和意見的證明力、可執(zhí)行力。證明力具體是指應(yīng)當(dāng)確立問題在刑事訴訟中的證明效力，比如如果巡視中如果發(fā)現(xiàn)刑訊逼供的問題，則法院可以據(jù)此確認(rèn)刑訊逼供取得的證言無效；可執(zhí)行力是指對于報(bào)告反映的問題和提出的糾正意見，如果監(jiān)管監(jiān)管拒不糾正、改進(jìn)，巡視員應(yīng)當(dāng)向檢察院反映，要求法律監(jiān)督機(jī)關(guān)強(qiáng)制監(jiān)督執(zhí)行。
（三）媒體采訪制度
媒體采訪制度指的是新聞媒體按照一定的程序和方式進(jìn)入監(jiān)獄和看守所采集新聞信息，采訪被監(jiān)管人員，并對獲得的信息進(jìn)行報(bào)道的制度。這項(xiàng)制度主要涉及到記者為了采集新聞信息是否可以進(jìn)入監(jiān)獄、看守所這樣特殊的政府設(shè)施的問題。我國現(xiàn)有的監(jiān)所開放對此做了有益的嘗試，各地的監(jiān)獄和看守所在監(jiān)所開放活動中都不同程度地讓新聞媒體參與進(jìn)來，“各地公安監(jiān)管場所通過邀請新聞媒體采訪報(bào)道……開展了形式多樣的開放活動” 。應(yīng)當(dāng)說，這種監(jiān)所邀請新聞媒體進(jìn)入監(jiān)管場所進(jìn)行采訪報(bào)道的做法值得肯定，使記者開始走進(jìn)監(jiān)獄、看守所這樣特殊的政府機(jī)構(gòu)，收集信息并進(jìn)行新聞報(bào)道，但是它與筆者論述的媒體采訪制度是有很大差別的。監(jiān)所邀請媒體采訪報(bào)道是監(jiān)所主動開放的一種行為，但是，如果監(jiān)所不邀請，新聞媒體是否可以主動申請進(jìn)入監(jiān)管場所進(jìn)行采訪呢？這就是筆者在這里要闡述的媒體采訪制度。
要構(gòu)建我國的新聞媒體進(jìn)監(jiān)所采訪制度，除了要總結(jié)我國現(xiàn)有監(jiān)所開放實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)外，還很有必要借鑒西方法治國家的做法，其中，非常重視新聞自由的美國對待這一問題的態(tài)度值得我們思考和借鑒。在美國，新聞自由是得到憲法保護(hù)的，《美國憲法第一修正案》規(guī)定：國會不得制定任何法律……剝奪公民的言論自由或出版自由（congress should make no law…abridging the freedom of speech，or the press）。問題當(dāng)然在于，憲法第一修正案只規(guī)定了政府不得做什么，卻沒有規(guī)定政府公開或政府可以或必須做什么。法院一般將第一修正案解釋為不受政府限制的發(fā)表的權(quán)利。發(fā)表與接近信息或者接近產(chǎn)生新聞的地點(diǎn)不同。 也就是說，收集信息的權(quán)利和發(fā)表信息的權(quán)利還是不同的，那么，自由社會的公民，包括媒體人員，究竟應(yīng)該享有多大的法律權(quán)利進(jìn)入像檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)獄或?qū)W校這種政府管理的公共機(jī)構(gòu)？在這個問題上，非常普遍的一個爭論點(diǎn)是媒體是否可以進(jìn)入監(jiān)獄和看守所這樣特殊的政府設(shè)施。自20世紀(jì)70年代以來，美國的監(jiān)獄有廣泛的自由裁量權(quán)決定是否允許媒體訪問。美國聯(lián)邦最高法院在兩個具有里程碑意義的監(jiān)獄訪問案件中，即佩爾訴Procunier案和薩克斯比訴華盛頓郵報(bào)公司案，得出的結(jié)論：第一修正案沒有保證新聞收集信息的權(quán)利。法院還認(rèn)為，記者們并不比一般市民擁有更多的權(quán)利，而官員可以禁止與某些囚犯面談，以保障執(zhí)法利益和個人隱私。 也就是說，憲法第一修正案沒有幫助信息傳播者接近公眾文件或特殊場所。大法官波特•斯圖爾特一次在耶魯大學(xué)的演講中說：“人們在獲取特定的政府信息和要求官僚機(jī)構(gòu)的信息公開方面，并沒有憲法上的權(quán)利……”，“憲法本身既不是信息自由法案也不是官方秘密法案”。然而，在“五角大樓文件案”中，他寫道：“如果所有的東西都是機(jī)密，那么也就沒有什么東西是機(jī)密了。”他的同事拜倫•懷特在布朗茨伯格訴海斯一案中表達(dá)了自己的觀點(diǎn)：“如果沒有對新聞采集工作的保護(hù)，那么新聞自由將只剩下空殼。” 美國最高法院在1978年審理了著名的霍欽斯訴KQED電視臺案 。通過一系列判例，美國在媒體進(jìn)入監(jiān)獄和看守所問題上逐漸確立了以下原則：（1）在美國，媒體進(jìn)入監(jiān)管場所并沒有憲法上的權(quán)利，進(jìn)入這些地方往往要與公務(wù)有關(guān)，并且在一些情形下，法律明確禁止官員允許媒體接觸特定種類的信息；（2）禁止或限制媒體進(jìn)入監(jiān)獄和看守所的理由：一是保障監(jiān)管機(jī)關(guān)執(zhí)法利益，比如美國反對媒體進(jìn)監(jiān)獄采訪的官員認(rèn)為，媒體對罪犯的興趣的增加造成了“名人罪犯”，名人罪犯不容易悔改，在關(guān)押期間會抗拒改過遷善，造成監(jiān)獄環(huán)境不穩(wěn)定，同時還可能對受害人及其家屬造成額外的痛苦。 二是保護(hù)被監(jiān)管人員的個人隱私，媒體對被監(jiān)管人員的采訪和報(bào)道可能會造成被監(jiān)管人員個人信息和隱私的泄露；（3）雖然媒體進(jìn)入監(jiān)管場所沒有憲法上的傳統(tǒng)權(quán)利，但是美國地方各州法律或是監(jiān)獄管理制度可能允許媒體采訪被關(guān)押者，只是這些政策受到較多限制。比如，限制被監(jiān)管人員接受采訪的次數(shù)；根據(jù)案件情況只允許特定種類的被監(jiān)管人員接受采訪；采訪必須事先經(jīng)監(jiān)所批準(zhǔn)；進(jìn)入監(jiān)管場所采訪不得攜帶相機(jī)與攝像機(jī)進(jìn)入。此外，美國對于媒體還確立了一項(xiàng)不歧視原則，即如果這些機(jī)構(gòu)讓公眾有某些知情的權(quán)利，如公眾參觀監(jiān)獄的權(quán)利，那么它們就不能對媒體或者對專門為觀察和收集這些機(jī)構(gòu)可能存在問題而前來參觀的公民加以歧視。
媒體履行其所謂“第四權(quán)力”職能的能力，取決于其扮演公眾耳目的角色并接觸到這個國家最陰暗的角落，有時也發(fā)出它自己的聲音。 因此，我國應(yīng)當(dāng)積極構(gòu)建媒體采訪制度，使媒體能夠有效監(jiān)督監(jiān)所的執(zhí)法活動與被監(jiān)管人員人權(quán)保護(hù)狀況。當(dāng)然，在構(gòu)建這一制度時我們應(yīng)當(dāng)慎重考慮各方面的因素，既要最大限度發(fā)揮媒體對監(jiān)管場所的監(jiān)督作用，又要考慮監(jiān)所工作的需要，保護(hù)被監(jiān)管人員個人隱私等因素，穩(wěn)妥地構(gòu)建媒體進(jìn)監(jiān)所采訪制度。
（1）采訪的審批。應(yīng)當(dāng)區(qū)分一般性日常采訪和特定事件的采訪，對于一般性的采訪報(bào)道，為減少監(jiān)所的接待壓力，想進(jìn)入監(jiān)所進(jìn)行采訪的媒體應(yīng)當(dāng)提前向監(jiān)所進(jìn)行預(yù)約，提出采訪的申請并說明采訪的事項(xiàng)和人員，監(jiān)所有權(quán)對申請進(jìn)行審查并作出同意或者不同意的決定，對于采訪申請得到同意的媒體，監(jiān)所可以指定采訪具體的時間，也可以安排其參加監(jiān)管場所實(shí)施的“監(jiān)所開放日”活動；對于特定事件（指監(jiān)管場所出現(xiàn)的被監(jiān)管人員非正常死亡類似的事件）的采訪，媒體也可以向監(jiān)所提出采訪的申請，監(jiān)所有權(quán)對申請進(jìn)行審查并作出批準(zhǔn)與否的決定。
（2）進(jìn)監(jiān)所采訪。媒體進(jìn)入監(jiān)所采訪應(yīng)當(dāng)服從監(jiān)所工作人員的安排，接受監(jiān)所的安全檢查；對于媒體進(jìn)入監(jiān)管場所是否可以攜帶錄音錄像設(shè)備這個問題，筆者認(rèn)為媒體采訪畢竟不同于一般性的公民參觀，一旦曝光不應(yīng)當(dāng)公開的信息，其結(jié)果很難挽回，因此未經(jīng)監(jiān)所批準(zhǔn)，媒體不得攜帶攝像機(jī)、照相機(jī)等錄音錄像設(shè)備進(jìn)入監(jiān)管場所，被批準(zhǔn)的監(jiān)所在監(jiān)管場所內(nèi)使用也應(yīng)當(dāng)經(jīng)過監(jiān)所工作人員的同意；媒體采訪被監(jiān)管人員應(yīng)當(dāng)征得監(jiān)所和被監(jiān)管人員的同意，在采訪的過程中，應(yīng)當(dāng)有監(jiān)所工作人員在場，媒體不得詢問與事先提出的采訪事項(xiàng)無關(guān)的問題，不得詢問案情和被監(jiān)管人員的個人信息；媒體采訪進(jìn)入的場所應(yīng)當(dāng)受到限制，除被監(jiān)管人員生活區(qū)、勞動區(qū)和一般性的監(jiān)管工作區(qū)域外，其他區(qū)域不得進(jìn)入；媒體除可以采訪被監(jiān)管人員外，也可以采訪監(jiān)所工作人員。
（四）親屬探訪制度
親屬探訪制度是指被監(jiān)管人員的親屬按照一定的程序進(jìn)入監(jiān)獄和看守所參觀監(jiān)管場所，探視被監(jiān)管人員的制度。在我國現(xiàn)有監(jiān)管體制中，相關(guān)監(jiān)管法規(guī)規(guī)定了在押人員會見制度，其中在監(jiān)獄服刑的罪犯會見其親屬已經(jīng)成為制度化的做法，且根據(jù)規(guī)定，看守所的犯罪嫌疑人、被告人經(jīng)批準(zhǔn)也可以會見其近親屬，但在司法實(shí)踐當(dāng)中，尤其是在偵查階段，被羈押人會見其親屬很難。筆者需要指出的是，這里說的親屬探訪制度是與會見制度完全不同，會見是在監(jiān)管場所外的會見室進(jìn)行的，而探訪制度則是親屬要走進(jìn)監(jiān)管場所，是對被監(jiān)管人員進(jìn)行近距離的探視、探訪；另外，會見制度是為了滿足被監(jiān)管人員親屬親情的需要，而探訪制度則更多是為了讓作為被監(jiān)管人員的親屬更好地監(jiān)督監(jiān)所的工作。
上文提到，親屬探訪制度是監(jiān)獄和看守所在“監(jiān)所開放”活動中實(shí)行的。比如，吉林長春監(jiān)獄在每月兩次的監(jiān)所開放活動中，隨機(jī)組織來會見的罪犯家屬走進(jìn)監(jiān)獄的生產(chǎn)區(qū)和生活區(qū)參觀，通過罪犯家屬與監(jiān)獄的零距離接觸，以問卷調(diào)查的方式請他們留下意見，促進(jìn)監(jiān)獄執(zhí)法工作的順利開展 。從全國各地的開放實(shí)例情況可以看出，被監(jiān)管人員親屬對監(jiān)管場所不僅是可行的，而且是必要的，通過開放能免除被監(jiān)管人員家屬對被監(jiān)管人員的擔(dān)心，還可以很好地起到監(jiān)督監(jiān)所工作的作用，因此筆者認(rèn)為構(gòu)建我國監(jiān)所開放制度，有必要建立親屬探訪制度，具體程序如下：
（1）探訪的申請。被監(jiān)管人員的親屬如果想探訪，應(yīng)當(dāng)向監(jiān)所提交申請，同時出示自己的證件或其他證明材料，以便監(jiān)所審核；（2）探訪的審批。監(jiān)所主管部門對被監(jiān)管人員親屬提出的申請和證明材料進(jìn)行審核，審查其身份或者信息材料是否真實(shí)有效，并作出批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)的決定并說明理由。筆者認(rèn)為針對被監(jiān)管人員種類，審核標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有所差別，對于未決案件的犯罪嫌疑人、被告人，應(yīng)只允許其直系親屬探訪；而對于已決案件的罪犯，則可以放寬到所有親屬。對于探訪的次數(shù)，筆者認(rèn)為不限次數(shù)不限時間的探訪顯然不現(xiàn)實(shí)，并且也會影響到監(jiān)所的正常工作，因此，監(jiān)所可以根據(jù)申請人數(shù)的多少安排探訪的次數(shù)，可以一個月一到兩次，在確定具體時間后通知被監(jiān)管人員親屬；（3）進(jìn)監(jiān)所探訪。與巡視員巡視不同，被監(jiān)管人員親屬的探訪應(yīng)當(dāng)服從監(jiān)所的組織與安排，并且應(yīng)當(dāng)在監(jiān)所工作人員的陪同下進(jìn)行；探訪人員在探訪過程中應(yīng)當(dāng)遵守監(jiān)管法規(guī)及相關(guān)規(guī)定；親屬探訪的地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)有所限制，一般限定在監(jiān)管人員生活場所、勞動場所以及談話室、會見室、提訊室等場所，監(jiān)控室、警戒區(qū)域等特殊區(qū)域不得進(jìn)入；被監(jiān)管人員親屬與被監(jiān)管人員的談話應(yīng)當(dāng)有監(jiān)管工作人員在場，可采取座談會、懇談會的形式由監(jiān)所組織進(jìn)行；監(jiān)管人員應(yīng)當(dāng)做好接待和講解工作，可安排專門的講解人員對探訪人員進(jìn)行講解；（4）問題和意見的處理。被監(jiān)管人員親屬對于在探訪中發(fā)現(xiàn)的問題，提出的意見和建議，可以及時向監(jiān)所主管部門反映，監(jiān)所應(yīng)當(dāng)及時作出答復(fù)與處理意見。
（五）公眾參觀制度
公眾參觀制度是指由普通的公民按照一定的程序，進(jìn)入監(jiān)獄和看守所參觀監(jiān)管場所，了解監(jiān)所執(zhí)法情況和被監(jiān)管人員權(quán)益保障情況的一種制度。從上文提到的我國現(xiàn)有監(jiān)所開放的實(shí)踐情況來看，現(xiàn)在我國普通民眾參觀監(jiān)所是和被監(jiān)管人員親屬探訪一起在監(jiān)獄和看守所指定的“監(jiān)所開放日”才能進(jìn)行。為不影響監(jiān)所的正常工作，將兩者放在一起施行比較符合實(shí)際情況，但是，之所以作為一項(xiàng)單獨(dú)的制度設(shè)計(jì)，是因?yàn)檫@兩項(xiàng)制度有很大不同：親屬探訪制度是由被監(jiān)管人員親屬這樣一個特殊的群體對監(jiān)管場所的探訪，這項(xiàng)制度在很大程度上是為了滿足親情的需要，以及消除對監(jiān)所執(zhí)法的疑慮；而公眾參觀制度則是由與被監(jiān)管人員無任何利害關(guān)系的普通民眾進(jìn)入監(jiān)所進(jìn)行參觀，是滿足公民知情權(quán)的需要，也是公民對國家機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。前文提到的巡視員也可以有普通民眾，但不同的是，巡視員對監(jiān)管場所的巡視是社會權(quán)力的體現(xiàn)，其巡視更像是檢查，具有一定的約束力和強(qiáng)制力，而公眾參觀以及上文的親屬探訪則更多是公民權(quán)利的體現(xiàn)，其意見和建議是沒有約束力的。公眾參觀制度的運(yùn)行程序與探訪制度大體相同，具體如下：（1）申請與登記。公民如果想?yún)⒂^監(jiān)管場所應(yīng)向監(jiān)所提出申請，進(jìn)行登記，提交身份證件及證明材料。（2）審批與挑選。監(jiān)所對公民的申請以及其身份進(jìn)行審查，重點(diǎn)是審查申請人與被監(jiān)管人員是否存在利害關(guān)系、申請人是否曾經(jīng)有過違法犯罪記錄等情況，并作出是否同意的決定。此外，考慮到監(jiān)所正常工作的需要，如果申請人數(shù)過多，監(jiān)所可在符合條件的申請人中進(jìn)行隨機(jī)挑選。對于參觀的時間和次數(shù)，筆者認(rèn)為跟探訪制度一樣，以一個月一到兩次為宜，并且應(yīng)當(dāng)提前公布開放時間并通知參觀人。（3）進(jìn)監(jiān)所參觀。公民參觀程序與親屬探訪程序基本相同，但公眾一般只能參觀監(jiān)管場所，未經(jīng)監(jiān)管機(jī)關(guān)和被監(jiān)管人員同意，不得與被監(jiān)管人員交談。（4）問題和意見的處理。公眾對于在探訪中發(fā)現(xiàn)的問題，提出的意見和建議，可以及時向監(jiān)所主管部門反映，監(jiān)所應(yīng)當(dāng)及時作出答復(fù)與處理意見。
在我國，2009年10月8日，經(jīng)中央批準(zhǔn)，最高人民法院發(fā)布實(shí)施了《最高人民法院關(guān)于司法公開的六項(xiàng)規(guī)定》（以下簡稱《六項(xiàng)規(guī)定》）和《最高人民法院關(guān)于人民法院接受新聞媒體輿論監(jiān)督的若干規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》）。最高法院將司法公開的內(nèi)容確定為六項(xiàng)公開，即：立案公開、庭審公開、執(zhí)行公開、聽證公開、文書公開、審務(wù)公開。作為一項(xiàng)獨(dú)立于刑事訴訟程序而又與刑事訴訟程序緊密相連的制度，是刑事司法中執(zhí)行公開的重要內(nèi)容，監(jiān)所開放制度能夠彌補(bǔ)我國刑事訴訟程序的缺陷，豐富我國現(xiàn)有的司法監(jiān)督途徑，保障被監(jiān)管人員的權(quán)利。在政府信息公開和刑事訴訟程序公開已經(jīng)成為民眾共識的背景下，刑事訴訟中最具封閉性的監(jiān)獄和看守所應(yīng)當(dāng)加大對社會開放的力度，推進(jìn)法治化進(jìn)程。當(dāng)今，審判公開、檢務(wù)公開逐漸深入，相對滯后的監(jiān)所開放最值得我們期待。
On the “open prison”
Gao yifei, Liaoxunqiao
Abstract:Open prison is a part of freedom of government information，it is the requirement of people’s right to know. Open prison is benifit to the human rights of detainees, effective management of prisons, people’s supervision to the prison. Open prison in China has made great achievements, but there are some issues to be improved: the scope of an open prison should be properly defined, inspector inspection system, media accessing to system, family visiting system, the public visiting system and other specific measures should be reformed.
Keywords: open prison, the inspection system, media accessing to prison, relatives visit, the public visit
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