[ 宋飛 ]——(2012-2-14) / 已閱11593次
淺析行政機關的自行強制執行制度
作者：宋飛
我國行政強制執行的基本制度是：以申請人民法院強制執行為原則，以行政機關強制執行為例外。（注：對此作出明確規定的法律是《行政訴訟法》，該法第66條規定：“公民、法人或其他組織對于具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行”。在行政機關強制執行前有“依法”兩字，說明行政機關的強制執行權只有法律特別授予時才具有。）例外的根據就是法律，由法律明確規定由哪一級政府或哪一行政機關部門享有哪一種行政強制執行權，不能超越。沒有法律特別規定的，行政機關就不享有行政強制執行權。
“對于以行政機關自行強制執行為例外”，這句話如何理解，在很多人心目中一直是一個生疏領域。隨著《行政強制法》的出臺，“行政機關強制執行程序”被單獨規定為一個章節。因此，曾經的疑惑就不得不到一個非得解開的時候了！
根據《行政強制法》第十二條對“行政強制執行的方式”的重新界定：“行政強制執行的方式：（一）加處罰款或者滯納金；（二）劃撥存款、匯款；（三）拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設施或者財物；（四）排除妨礙、恢復原狀；（五）代履行；（六）其他強制執行方式。”結合傳統行政法基礎理論（假設前提是行政處罰法出臺之后、行政強制法還沒有出臺的這一段非常時期），排在第一位的“加處罰款或者滯納金”對應的是傳統行政法理上的“執行罰”，即所謂的“間接強制”的一種；而排在第五位的“代履行”也被視為所謂的“間接強制”的一種；排在第四位的“排除妨礙、恢復原狀”，特別是其中的“排除妨礙”，已經從民法通則和侵權責任法規定的民事責任形式以及傳統行政法理中的“代履行”體系中獨立出來，被立法者定義為行政強制執行的一種基本方式；至于排在第二位的“劃撥存款、匯款”和排在第三位的“拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設施或者財物”則被視為所謂的“直接強制”的一種。因此，對于行政強制執行方式的排序，筆者在下文中不再依據傳統行政法理，而是適用《行政強制法》中的新提法。
據全國人大法工委統計，目前，授權行政機關實施強制執行的共有《城鄉規劃法》等23部法律，有行政強制執行權的行政機關有地方人民政府和公安（含海關）、審計、稅務、財政、公路、水利、防汛指揮機構等13個部門。撇開被公眾認為是“無所不能”的政府，讓我們從我國已有法律規定的情況看，法律授權行政機關享有強制執行權的，大致有下列幾種情形：
（1）加處罰款或者滯納金。這種執行方式早在1996年頒布施行的《行政處罰法》中就有規定，該法第五十一條規定：到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款。這種加處罰款或者滯納金的執行方式主要針對不履行罰款、稅款、行政收費、社會保險費等金錢給付義務。其目的是通過給當事人增加額外金錢負擔的方式，迫使當事人盡快履行行政決定，從而提高行政效率，避免直接強制帶來的對抗、沖突。如果這種執行方式采取之后又經過一定期限，當事人仍不履行的，就可以采取直接強制執行了。具體來說，加處罰款主要針對不繳納罰款的行為，加處罰款的數額已由上述《行政處罰法》第五十一條統一規定了；加處滯納金則是針對不繳納稅費的行為，加處滯納金散見于單行法律、行政法規、地方性法規，甚至很多規章中。據全國人大法工委統計，目前，我國共有2部法律、15部行政法規對滯納金的標準作了規定，滯納金的數額有按日加處萬分之五、千分之一、千分之二、千分之三、千分之五和按月加處百分之五不等。
具體說來，據全國人大法工委統計，目前有5部法律使用了“滯納金”，其中有3部只規定了加收滯納金，沒有規定滯納金的比例。這3部法律是《人口與計劃生育法》規定“按照國家有關規定加收滯納金”、《海關法》規定“由海關征收滯納金”、《勞動法》規定“可以加收滯納金”。由2部法律明確規定了按日加收滯納金的比例，其中《水法》是千分之二，《稅收征收管理法》是萬分之五（如第三十二條：納稅人未按照規定期限繳納稅款的，扣繳義務人未按照規定期限解繳稅款的，稅務機關除責令限期繳納外，從滯納稅款之日起，按日加收滯納稅款萬分之五的滯納金）。有14部行政法規規定了“滯納金”，其中12部明確規定了按日加收滯納金的比例，有的為萬分之五，有的為千分之五，有的為千分之三，還有的是千分之二。《行政處罰法》和《道路交通安全法》規定，當事人“到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的3%加處罰款”。《社會保險費征繳暫行條例》第十三條規定：“繳費單位未按規定繳納和代扣代繳社會保險費的，由勞動保險行政部門或者稅務機關責令限期繳納；逾期仍不繳納的，除補繳欠繳數額外，從欠繳之日起，按日加收千分之二的滯納金。”《社會保險法》第八十六條規定：“用人單位未按時足額繳納社會保險費的，由社會保險費征收機構責令限期繳納或者補足，并自欠繳之日起，按日加收萬分之五的滯納金；逾期仍不繳納的，由有關行政部門處欠繳數額一倍以上三倍以下的罰款。”
需要注意的是，還有一部法律是加處滯納金的同時按倍數加處罰款：《水法》第七十條規定“拒不繳納、拖延繳納或者拖欠水資源費的，由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構依據職權，責令限期繳納；逾期不繳納的，從滯納之日起按日加收滯納部分千分之二的滯納金，并處應繳或者補繳水資源費一倍以上五倍以下的罰款”。
需要注意的是，《水法》的這條規定中的罰款屬于行政處罰，而《行政強制法》為了杜絕“天價”滯納金和“天價”罰款等事件出現，而在第四十五條第二款規定的“加處罰款或者滯納金的數額不得超出金額給付義務的數額”，這其中所提到的罰款則屬于執行罰。對于行政處罰和執行罰而言，前者是一次性作出的，后者是按日連續計算的；前者對已經發生的違法行為作出的，后者是效力及于將來，促使當事人自動履行義務。綜上所述，行政處罰和執行罰二者在性質上是截然不同的。因此，《水法》第七十條的規定，就如同《排污費征收使用管理條例》第二十一條有關“逾期拒不繳納排污費的，處應繳納排污費數額1倍以上3倍以下的罰款”的規定一樣，與《行政強制法》第四十五條第二款有關“加處罰款或者滯納金的數額不得超出金額給付義務的數額”的規定并不矛盾。
（2）劃撥存款、匯款，又稱“強制劃撥”，主要針對存款、匯款，涉及到公民、法人和其他組織的最重要的生活來源和生產經營，因此立法一直非常慎重。《行政強制法》第四十七條規定：“劃撥存款、匯款應當由法律規定的行政機關決定，并書面通知金融機構。金融機構接到行政機關依法作出劃撥存款、匯款的決定后，應當立即劃撥。法律規定以外的行政機關或者組織要求劃撥當事人存款、匯款的，金融機構應當拒絕。”強制劃撥是屬于各行政機關普遍需要的，但在原則上都需申請人民法院強制執行，法律只授予少數幾個行政機關，如稅務（《稅收征管法》第四十條）、海關（《海關法》第六十條）等部門才有這樣的權力。值得一提的是上述兩個法條使用的都是“扣繳”一詞。征收社會保險費等少數領域也適用這個，如《社會保險法》第六十三條第一、二款就規定：“用人單位未按時足額繳納社會保險費的，由社會保險費征收機構責令其限期繳納或者補足。用人單位逾期仍未繳納或者補足社會保險費的，社會保險費征收機構可以向銀行和其他金融機構查詢其存款賬戶；并可以申請縣級以上有關行政部門作出劃撥社會保險費的決定，書面通知其開戶銀行或者其他金融機構劃撥社會保險費。用人單位賬戶余額少于應當繳納的社會保險費的，社會保險費征收機構可以要求該用人單位提供擔保，簽訂延期繳費協議。”值得一提的是，根據《行政強制法》的上述規定以及《商業銀行法》第二十九條、第三十條的規定，采取劃撥存款、匯款方式執行的，需要由法律明確授權。可是有些行政法規，如《價格管理條例》第三十一條和《企業法人登記管理條例》第三十二條分別規定了物價檢查機構和企業法人登記主管機關（即工商）有“劃撥”銀行存款的權力，因其違反了《商業銀行法》和《行政強制法》的規定，屬于尚未進行清理的對象。
（3）拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設施或者財物，又稱“強制變賣”。 這種執行方式早在1996年頒布施行的《行政處罰法》中就有規定，根據該法第五十一條的規定，行政機關采取拍賣或者變賣等處理措施執行方式的應當由法律規定。《行政強制法》第四十八條也規定：“依法拍賣財物，由行政機關委托拍賣機構依照《中華人民共和國拍賣法》的規定辦理。”而這里提到的《拍賣法》已由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議決定修改，于2004年8月28日通過并施行。拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設施或者財物是屬于各行政機關普遍需要的，原則上都需申請人民法院強制執行，法律只授予少數幾個行政機關。目前，《稅收征收管理法》第三十七條、第四十條和《海關法》第六十條、第九十條都規定了依法拍賣或者變賣、變價的執行方式。而對比前面所提到的《社會保險法》，該法僅僅賦予社會保險主管部門劃撥權，但是沒有賦予拍賣和依法處理抵繳權。《稅收征收管理法》和《海關法》則都賦予了這類權力。頗有爭議的《價格管理條例》第三十一條是這樣規定的：物價檢查機構對于當事人拒交罰款，而當事人又沒有銀行賬戶或者銀行賬戶內無資金的，物價檢查機構有權將其商品變賣抵繳。此外，根據《行政強制法》第四十六條第三款的規定，當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，經催告仍不履行的，在實施行政管理過程中已經采取查封、扣押措施的行政機關，可以將查封、扣押的財物依法拍賣抵繳罰款。
（4）排除妨礙、恢復原狀。排除妨礙就是排除對權利人行使人身權或者財產權的阻礙，恢復原狀就是通過修理等手段使受到損壞的財產恢復到損壞前的狀況。在行政管理中，公民、法人或者其他組織的行為侵害的不是其他民事主體的權利，而是侵害了公共財產，影響了行政管理秩序，也可能要承擔排除妨礙、恢復原狀的責任。如《道路交通安全法》第一百零六條規定：“在道路兩側及隔離帶上種植樹木、其他植物或者設置廣告牌、管線等，遮擋路燈、交通信號燈、交通標志，妨礙安全視距的，由公安機關交通管理部門責令行為人排除妨礙；拒不執行的，處二百元以上二千元以下罰款，并強制排除妨礙，所需費用由行為人負擔。”第一百零四條第一款又規定：“未經批準，擅自挖掘道路、占用道路施工或者從事其他影響道路交通安全活動的，由道路主管部門責令停止違法行為，并恢復原狀，可以依法給予罰款；致使通行的人員、車輛及其他財產遭受損失的，依法承擔賠償責任。”《水法》第六十五條第一款規定：“在河道管理范圍內建設妨礙行洪的建筑物、構筑物，或者從事影響河勢穩定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動的，由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構依據職權，責令停止違法行為，限期拆除違法建筑物、構筑物，恢復原狀；逾期不拆除、不恢復原狀的，強行拆除，所需費用由違法單位或者個人負擔，并處一萬元以上十萬元以下的罰款。”第六十七條第一款規定：“在飲用水水源保護區內設置排污口的，由縣級以上地方人民政府責令限期拆除、恢復原狀；逾期不拆除、不恢復原狀的，強行拆除、恢復原狀，并處五萬元以上十萬元以下的罰款。”《放射性污染防治法》第五十條規定：“違反本法規定，未編制環境影響評價文件，或者環境影響評價文件未經環境保護行政主管部門批準，擅自進行建造、運行、生產和使用等活動的，由審批環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止違法行為，限期補辦手續或者恢復原狀，并處一萬元以上二十萬元以下罰款。”《氣象法》第三十五條第一款規定：“違反本法規定，有下列行為之一的，由有關氣象主管機構按照權限責令停止違法行為，限期恢復原狀或者采取其他補救措施，可以并處五萬元以下的罰款；造成損失的，依法承擔賠償責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）侵占、損毀或者未經批準擅自移動氣象設施的；（二）在氣象探測環境保護范圍內從事危害氣象探測環境活動的。”
（5）代履行。代履行是當事人拒絕履行行政決定的義務時，由行政機關或者第三人代替當事人履行行政決定的義務，并向當事人收取履行費用的執行方式。這里所說的第三人，與當事人沒有關系，其具有獨立地位，不依附于行政機關，根據與行政機關之間的委托協議履行義務，其委托內容是當事人應當履行的義務而不是行政強制執行權。其性質類似“慷他人之慨”，即將代履行限定在“做好事”事項（主要在后果已經或者將危害交通安全、造成環境污染或者破壞自然資源的情形下適用），如對車輛代為采取防護措施、代為種樹等不涉及當事人財產或者不減損當事人價值的建設性代履行，而非拆違章建筑等破壞性行為。《行政強制法》第五十一條第二款規定：“代履行的費用按照成本合理確定，由當事人承擔。但是，法律另有規定的除外。”法律另有規定的主要有這么幾條，如《道路交通安全法》第九十三條第二款規定：“公安機關交通管理部門拖車不得向當事人收取費用，并應當及時告知當事人停放地點”；《森林病蟲害防治條例》第十九條規定：“森林病蟲害防治費用，全民所有的森林和林木，依照國家有關規定，分別從育林基金、木竹銷售收入、多種經營收入和事業費中解決；集體和個人所有的森林和林木，由經營者負擔，地方各級人民政府可以給予適當扶持。對暫時沒有經濟收入的森林、林木和長期沒有經濟收入的防護林、水源林、特種用途林的森林經營單位和個人，其所需的森林病蟲害防治費用由地方各級人民政府給予適當扶持。發生大面積暴發性或者危險性病蟲害，森林經營單位或者個人確實無力負擔全部防治費用的，各級人民政府應當給予補助。”
據全國人大法工委介紹，代履行最早見于1954年制定的《海港管理暫行條例》，規定對沉船、沉物的代為打撈或者清除。目前，共有17部法律、行政法規規定了代履行。如《固體廢物污染環境防治法》第五十五條規定，產生危險廢物的單位，必須按照國家有關規定處置危險廢物，不得擅自傾倒、堆放；不處置的，由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門責令限期改正；逾期不處置或者處置不符合國家有關規定的，由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門指定單位按照國家有關規定代為處置，處置費用由產生危險廢物的單位承擔。《森林法》第三十九條第二款、第三款規定，濫伐森林或者其他林木，由林業主管部門責令補種濫伐株數五倍的樹木，并處濫伐林木價值二倍以上五倍以下的罰款。拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規定的，由林業主管部門代為補種，所需費用由違法者支付。如前所述，代履行依照傳統行政法理屬于間接強制的一種，但是有時它與直接強制不容易區分。一般來說，需要立即清除道路、河道、航道或者公共場所遺灑物、障礙物或者污染物，當事人不能清除的，行政機關可以決定立即實施代履行。如《防洪法》第四十二條規定，對河道、湖泊范圍內阻礙行洪的障礙物，按照誰設障、誰清除的原則，由防汛指揮機構責令限期清除；逾期不清除的，由防汛指揮機構組織強行清除，所需費用由設障者承擔。
區分排除妨礙、恢復原狀、代履行和直接強制，一是看當事人應當履行的義務是否由于當事人實現的作為引起的，是否需要由當事人小處違法的后果；二要看是否強迫當事人消除自己違法的后果，代履行排除了強迫當事人作出一定行為，體現了對當事人人格和自由的尊重；三是看是否屬于由當事人承擔費用；四是如果采取這兩種執行方式時，當事人抵抗，則不能繼續執行；五是這兩種執行方式的前提行政決定的義務是可替代履行的，就是當事人履行和其他人履行效果相同。
對不能履行的義務，只能直接強制，而不能采取排除妨礙、恢復原狀和代履行方式。如《預備役軍官法》第六十三條規定：“預備役軍官有下列行為之一的，由縣級人民政府責令限期改正；逾期不改正的，由縣級以上地方人民政府強制其履行兵役義務；屬于國家工作人員的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：（一）拒絕或者逃避預備役登記的；（二）拒絕或者逃避軍事訓練、執行軍事勤務的； （三）拒絕、逃避征召的。”據全國人大法工委統計，截止2010年，我國共有17部法律、18件行政法規規定了代履行。而《行政強制法》則專門在第四章“行政機關強制執行程序”中專門留出“第三節”規范代履行的法定程序。
（6）其他強制執行方式。這是關于執行方式的兜底規定，也是屬于各部門專業范圍內的強制執行，一般由法律規定，專項授權給主管行政機關，如：屬于財產權利的，強制收兌（《違反外匯管理處罰施行細則》）、強制收購（《金銀管理條例》）、回兌（《外匯管理條例》）。強制許可（《專利法》）、強制收購（《金銀管理條例》）；屬于其他權利的，強制拆除（《城鄉規劃法》）、強制停產、強制消除隱患（《煤炭法》）。
以上很多論述，都是淺嘗輒止，很多提法難免偏頗。希望能夠拋磚引玉，共同推動我們的行政強制法宣講活動步入成熟階段！
作者簡介:宋飛，1980年12月11日生，畢業于華中科技大學法學院，現在湖北省黃岡市黃州區政府法制辦工作。
參考文獻：
1、《中華人民共和國行政強制法》釋義與案例，全國人大常委會法制工作委員會行政法室編寫，中國民主法制出版社2011年7月第1版
2、《中華人民共和國行政強制法》行政執法人員學習讀本，全國人大常委會法制工作委員會行政法室編寫，中國民主法制出版社2011年8月第1版
3、作者：狄國啟（黑龍江省伊春市友好區人民法院）：《論行政強制執行》，原載中國法院網（2009-03-24 ），網址鏈接：http://www.chinacourt.org/html/article/200903/24/349852.shtml
4、作者：馬懷德、于安，《2004年國家司法考試輔導用書》
（第二卷）行政法與行政訴訟法部分，法律出版社2004年5月修訂版
5、作者：宋飛，《市轄區政府各部門行政強制權力清單》，原載：東方法眼網
6、胡建淼著，《行政法學》，法律出版社1998年1月版
7、作者：克思，《行政強制法講義》，原載：克思的新浪博客，相關鏈接：http://blog.sina.com.cn/s/blog_498313d80100tqhc.html
