[ 梁平 ]——(2012-2-16) / 已閱11301次
從整體上來看，基層民眾對于法律服務的需求確實是客觀存在的，基層民眾所發生的糾紛絕大多數屬于居民之間的一般民事糾紛，絕大多數都是適宜以調解的方式或非訴訟的方式處理的。從基層民眾的糾紛解決習慣和偏好的來看，在習慣和傳統仍具有有影響力的鄉村地區，當事人傾向于依據民間社會規范而不是國家法律解決糾紛，因此，也通常選擇村、鄉干部或基層政府進行調解。農民對司法的態度可以這樣表述：尊重敬畏司法，但是對其的支持程度偏低。“在農民的心目中，法律是神圣的，但在意向和行為上，他們并非能毫無保留的支持。”[4]司法腐敗、執法失范，陌生的現代訴訟程序使基層民眾對司法的認知度降低。因而必須完善訴訟，協調訴訟內外解決方式以真正適應農民的需求。同時，需要我們注意的是，調查所涉及的基層派出所、基層司法所以及交通事故處理支隊等具有“權力”化色彩的行政調處機構，在多元化糾紛解決機制中的地位和作用。通過這些行政性質調處機構處理糾紛的情況以及普通民眾對其處理情況的滿意度來看，雖然由于司法的擴張壓縮了行政調處機構的運作空間，但人們仍然對這些具有“權力化”色彩的行政調處保持著強烈的需求。這些機構在處理糾紛方面也具有不可替代的作用。在基層人民調解委員會調解不成的情況下，當事人傾向于向鄉鎮一級政府或行政機關（包括派出所或司法所）求助，以行政調處方式解決。人們青睞于行政性糾紛調處的直接性、專門性和經濟、快速。行政性質的糾紛調處機構，依托于公權力，對于基層的民間糾紛和突發性事件公安派出所和司法所調解的及時介入、就地解決能更好的消解不滿的對立情緒、化解糾紛，尤其對于社會轉型期出現的新型糾紛行政性質的調處的方法和方式更具有靈活性，可以能動的考慮當地的生活習慣予以解決。此外，對于多元化糾紛解決機制重要構成部分的民間性糾紛解決機制，人們對其認知度并不理想。民間性糾紛解決機制是不依托國家公權力的民間社會組織的自治性或自律性機制，其作用功能的發揮依賴于共同體和社會自治的存在，但是，目前由于社會現代化的轉型，傳統的村落、家族、單位等共同體的衰落引起了傳統的民間性糾紛解決機制的衰落。從數據可以看出人民調解在解紛中的作用并沒有達到我們所期望的程度。我國多元化糾紛解決體系的構建，應充分考慮不同解紛方式的特點，不同解紛方式對社會糾紛所運用的不同的解釋話語對解紛結果的影響。非訟糾紛解決方式的建構不能以現代法制標準衡量其組織、程序、人員及其功能與效益，更不能以正規化或準司法化標準對其解釋話語進行全面統一。非訟糾紛解決機制培育的關鍵不是賦予各組織機構解紛協議以直接執行的法律效力，而是強化民間各種社會共同體的自治功能。非訟糾紛解決機制解紛結果法律效力的賦予無疑能增強其背后的權威機構對社會糾紛解釋話語的強制力，但是這種法律力量的支持會越來越強化民間團體解紛運作對法律訴訟（國家權威）的依附性。民間權威話語的衰落就無法發揮道德話語在解紛過程中對傳統文化的傳承與維系、對公共道德和公共利益的維護、對社區凝聚力和和諧人際關系培養的功能。
四、基層解紛機制的制度完善
（一）重新定位法院在糾紛解決中的功能和地位
在多元化的糾紛解決機制中法院主要的還是發揮組織協調與監督功能，為了私人的、公共的場所中所產生的交涉和秩序，提供規范的和程序的背景。確立以司法確認為保障的人民調解權威形成機制，以便在自治性規范與國家法律體系發生根本性沖突時，能保證國家通過司法審查等途徑加以協調。法院應充分認識自身所具有的組織協調和監督功能，通過功能的銜接與整合，對非訴糾紛解決主體予以必要的指導與監督，實現引導中的指導和支持中的監督。同時，法院應該對其他糾紛解決機制給予必要的保障。建立、健全法院主導多元化糾紛解決機制的獎懲機制，促進非訴訟糾紛解決機制的發展。通過制度的設計，促成人民法院積極主導、融入多元化糾紛解決機制之中，實現整體聯動，功能互補。在司法權統一的前提下，最大限度地實現糾紛解決機制的多元化，滿足不同群體的不同需求。在具體的民事糾紛解決過程中，除涉及到法律的強制性規定以外，應盡可能地尊重當事人的自治與合意，賦予人們更多的選擇權。在建立多樣化的處理民事權益糾紛的機構的基礎上，對民事糾紛的處理實行分流。[5] （P310-311）
（二）培育民間糾紛解決機制的自治性，發揮民間糾紛解決機制的社會功能
民間糾紛解決機制除了解紛功能外，更重要的在維系社會和共同體的凝聚力和自治、維護社會秩序等方面的社會功能。多元化糾紛解決機制在功能上不但應包含司法利用取向而且更應包含社會自治取向。在立法上對實踐運作較為成熟的訴訟外解決機制予以明確，樹立非訴訟解決方式的權威性。
深化仲裁制度改革，強化司法對仲裁的保障力度。針對仲裁民間性、自治性、專業性特點，建立多形態的仲裁機構。可以借鑒國外經驗，適當允許商會及其他行業性組織根據行業特點組建仲裁機構，例如證券仲裁、知識產權仲裁、律師協會仲裁等。盡快建立企業、事業單位和行業、專業人民調解組織，完善組織網絡體系。近年來，受國企改革和國企民營化浪潮的沖擊，過去健全的企業調解組織體系已經不復存在，很多事業單位一直就沒有建過調解組織，職工之間、勞資之間的矛盾糾紛無人問津；同時，隨著社會進步，住宅建設的商品化和物業管理的出現，小區居民與業主、開發商等矛盾糾紛增加，僅僅依靠社區人民調解組織是不夠的。因此，必須加強企業事業單位和行業、專業人民調解組織建設，以完善城市服務功能，真正使人民調解組織延伸到城市的每個角落。
（三）充分發揮行政性糾紛解決機制調處民事糾紛的職能
行政性糾紛解決機關具有解決特種類型糾紛的優勢，對特種類型糾紛如勞動糾紛、消費者糾紛、醫療糾紛、交通事故糾紛、建筑糾紛、環境污染糾紛、產品責任、知識產權和國際貿易糾紛等，行政性糾紛解決機關先行解決效果更佳。而且行政性解紛機構對特種類型糾紛的先行解決，可以積累經驗，形成政策和規范，積極防止和有效控制今后同類問題的發生。完善的行政性糾紛處理機制要求仲裁裁決人員必須具備專業知識，提高其工作地位與待遇。裁判機構人員應由取得相應司法資格證書的法律職業者和具有一定專業知識或經驗人員組成，注重法律知識和實際辦案能力的崗位培訓。裁決程序的設計目標必須保證最低限度的公正。借鑒人民調解協議效力的確認，強化對行政性糾紛解決協議效力的確認，為體現司法對行政處理民事糾紛的支持以及訴訟與訴訟外機制的有機銜接，法院對行政裁決的司法審查，只審查其法律問題，事實方面尊重具有專門知識的行政機關的認定。但需要注意的是，行政性糾紛解決機制的設立、模式重點、運行方式都應充分考慮社會需要、公眾和當事人的糾紛解決習慣、觀念及自治能力等因素，根據現實條件及時調整，以維護社會秩序的穩定和發展，促進和培養社會自治為目標。[6] （P272）
（四）解紛機制的公益性運行與市場化運行并行，建立多元解紛體系的保障促進機制
從解紛機構的性質來看，訴訟外多元解紛體系涉及到國家性質和民間性質兩種不同的主體，國家性質的解紛機構提供的是公益性法律服務，屬于國家為國民提供的非物質性公共產品，由國家或地方政府作為責任主體為其提供公共財政的支持，建立制度和機構，配備必要的人和物質裝備。而民間社會機構提供的解紛服務部分屬于公益性法律服務，部分屬于市場化法律服務。建立多元化解紛體系的促進機制就必須對各類解紛機構分類管理，實施不同的激勵和控制機制。
在解紛方式中，行政性調解屬于國家性質的解紛機構，提供的糾紛解決服務屬于公益性的法律服務。對這類糾紛結構的控制與激勵應通過責任管理的方式進行，明確各解紛機構的解紛職責，建立相應的追責機制，對不履行職責或沒有正確履行職責的行為進行追責，將行政機關的工作與糾紛的解決結合起來。此外，對于國家財政經費保障的工青婦、事業單位等組織可根據其性質、特點，參照責任制管理的原則，賦予其主管或協助（參與）解決與其工作對象有關的糾紛。
民間性質的解紛機構的解紛行為并不暗含國家職權的行使，其存在和發展取決于地方社會需求和法律服務市場的發展，可以滿足特定當事人的需要。但是國家為了充分整合解紛資源、發揮不同的解紛優勢，提高其運作和效力的規范性，必須將其納入統一框架內進行控制管理，通過與民間社會機構的合作來規范其解紛行為。為民眾提供糾紛解決的制度選擇本質上屬于國家社會管理的責任，民間機構對社會糾紛的管理和解決實際上是對國家責任的一種分擔。但民間解紛機構的解紛行為不同于行政機構的解紛行為，國家無法通過責任管理的方式對于民間解紛機構的解紛行為進行控制和激勵，只能遵循權利義務對等的市場規則管理，通過契約的約定保障促進其解紛功能的發揮。在這種契約中，國家的責任是對民間社會組織解紛行為價值的認可，按照“對價”的市場理念對民間社會組織進行管理，允許民間組織提供解紛服務并獲得“對價”。民間社會解紛機構“對價”的取得，按其性質可以從兩個方面展開：一是對于公益性的民間解紛機構的“對價”支付模式。公益性的民間解紛機構，如地方自治性調解組織、行業協會或商會的糾紛解決機制、各種非政府公益性組織（NGO）附設的糾紛解決機制以及受政府或其他公共基金等自主的糾紛解決機構等，這些“非營利性”的解紛機構的解紛“對價”可以從社會捐助或政府資助中獲得，政府根據其解紛的情況考核其履約情況并據此核撥經費。這相當于國家從社會中購買服務提供給國民。這不但可以在法律框架內最大限度的維系民間社會組織的自治性，而且也使得政府從公共服務的“直接提供者”、“直接生產者”轉為“購買者”、“監督者”。[7]二是營利性（市場化）解紛機構的“對價”模式。營利性的民間社會糾紛解決機構是根據相關法律制度注冊登記，并按市場規律運行的糾紛解決服務機構。如一些以企業法人以及個人或合伙事務所形式登記注冊的咨詢、評估、鑒定、見證、調解和仲裁機構，根據法律允許和登記的經營范圍提供糾紛解決服務，收取費用，自負盈虧。對于提供社會糾紛解紛服務的營利性解紛機構，國家允許其向當事人收取適當的服務費用。營利性的解紛機構存在的目的是滿足特定社會糾紛當事人特殊需要，其規模的發展取決于地方社會的解紛需求。法院通過對其解紛結果的司法審查監督其運作的規范性，通過對解紛結果的執行保障其運作的權威性。
（五）回應地域解紛差異需求，策略性發展解紛機制
從基層司法的模式類型來看，城市的糾紛解決機制更多的偏向以正式司法為基點的模式，在該糾紛解決制度中，由于訴訟依據法律規定對糾紛進行解決，充分實現當事人的實體權利，因此，訴訟結果應當成為糾紛解決結果的理想標準，訴訟應當作為整個糾紛解決體系的核心；其他的糾紛解決方式不同程度地實現法律賦予當事人的權利，屬于次要地位。在糾紛解決體系中，訴訟對訴訟外糾紛解決機制有波及效力，訴訟外糾紛解決方式對訴訟則有向心效應。[8] （P211）此種模式強調訴訟程序應當是法律糾紛解決體系的核心，強調多元化糾紛解決體系的運作條件首先應當保障當事人利用訴訟程序，確保民事訴訟程序作用的發揮。
而農村的糾紛解決機制應是以非正式司法或糾紛解決為基點的模式。該種糾紛解決機制是以社會自治為中心，包括私人自治、共同體自治和地方自治。強調訴訟只是眾多糾紛解決方式中的一種，訴訟外糾紛解決機制和裁判都是為當事人間進行理性對話以及按照主動性、選擇性和自律性解決糾紛提供場所，各種糾紛解決方式并不存在主次之分，訴訟與訴訟外糾紛解決在民事程序體系中地位是平行的，應當對訴訟與訴訟外糾紛解決兩者的界限作“模糊化”處理。應在糾紛解決的過程中強調各種糾紛解決程序之間的滲透性，訴訟與訴訟外糾紛解決機制之間的界限是模糊的，兩者之間是處于流動狀態，訴訟程序自身也包含了訴訟外糾紛解決程序的成分。
注釋:
[1]傅郁林.農村基層法律服務研究[M].北京：中國政法大學出版社，2006.
[2]潘小娟.中國基層社會重構——社區治理研究[M].北京：中國法制出版社，2004.
[3]馬靜華，陳一鳴.柑村糾紛解決實踐中的解紛主體——以川東北某村的考察為中心[A].徐昕.糾紛解決與社會和諧[C].北京：法律出版社，2006.
[4]陸益龍.論中國農民對法制系統的支持程度[J].學海，2002，（5）.
[5]江偉.中國民事訴訟法專論[M].北京：中國政法大學出版社，1998.
[6]范愉.糾紛解決的理論與實踐[M].北京：清華大學出版社，2007.
[7]范愉.社會轉型中的人民調解制度——以上海市長寧區人民調解組織改革的經驗為視點[J].中國司法，2004，（8）.
[8] [日]小島武司，伊藤真.訴訟外糾紛解決法[M].丁婕譯.北京：中國政法大學出版社，2005.
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