[ 楊建順 ]——(2012-2-16) / 已閱11099次
憲法上補償的必要性。基于合法行為的損失補償，是《日本國憲法》上的制度(第29條第3款)。關于憲法所規定的“正當補償”應該是全額補償還是相當補償的問題，曾經引起熱議，成為人們普遍關注的焦點。關于土地收用，通常認為應該補償該土地的市場價格。但是，由于土地收用不單是受到財產性損失，當個人的生活基礎甚至生活共同體本身也遭到破壞時，便出現了只對土地的交換價值予以補償能否滿足公平負擔理念的問題。當憲法上需要補償時，相關的法律上存在有關補償的具體規定(請求方法及補償的范圍等)，這是最好不過的;如果法律上沒有規定，也可以直接基于憲法進行補償請求。此外，即使憲法上認為不需要補償的情況下，以法律承認補償，作為立法的裁量，也是可以的。
根據是否存在“特別犧牲”作出判定。關于“補償的必要性”，其判斷基準是導致的損失是否構成“特別犧牲”。只要從事社會生活則誰都應該忍受的那種財產權的侵害、制約是所謂普通的犧牲，不能成為補償的對象，而對特定的人要求其承受超過通常水準的犧牲時，才屬于“特別犧牲”。關于區別特別犧牲和一般損失的基準，學說分為形式性基準說、實質性基準說和折衷說。形式性基準說主張：應當根據侵害行為是基于法律對國民不特定多數人施加的一般侵害，還是針對特定人施加的個別侵害，以這種形式上的基準來決定是否屬于“特別犧牲”。
實質性基準說主張，應該設定實質性基準，首先著眼于對財產權的規制程度，其次根據規制目的的不同，來決定是否需要補償。侵害行為是極其嚴重的，侵害了作為私有財產制度核心的財產權的本質性內容，即侵害了財產權的排他性支配時，屬于特別犧牲;沒有達到這種程度的侵害，屬于忍受限度內的損失。
折衷說認為，應該根據侵害行為的對象是一般人還是特定人(形式性基準)以及侵害行為是否達到侵害財產權的本質內容的程度(實質性基準)兩個方面來客觀地、合理地決定是否屬于“特別犧牲”。
概言之，其財產權因為公共利益而受到限制者，即使在法律上沒有補償規定的情況下，也可以援用憲法第29條第3款直接請求補償。不過，憲法上所承認的補償，必須是對財產權所施加的限制超出了社會生活中一般要求的忍受限度的、本質上的制約(實質性基準)，并且屬于違反平等原則的個別性負擔(形式性基準)，總體上是對特定人的“偶發性、特別的犧牲”進行的補償。對于一般國民應該負擔的財產權的社會性制約，屬于財產權內在的制約，當然不能就此請求補償。
行政補償在實定法上的根據
行政補償的憲法根據。《日本國憲法》為損失補償提供了如下幾點根據：第一種，第29條第3款從保障財產權的觀點出發規定“正當補償”原則;第二種，第14條規定應以全體負擔來滿足公共利益上的需要的平等原則；第25條規定生存權之基本權，要求通過國家的積極干預和支持，對國民保障最低限度的健康的、文化的生活所必要的諸條件的權利。[3]
行政補償在法令上的根據。日本不存在關于行政補償的一般性法律，各類補償規定以各種形式散見于各類法令中。[4]這些法令所規定的損失補償名稱也不統一，有補償、賠償、補貼金、收買價格、償金等。只要有法律規定，當然應該根據法律規定進行補償。即使不存在有關損失補償的法律規定，也應該承認直接根據憲法第29條第3款進行的補償請求。
行政補償的內容
圍繞憲法規定的學說發展。《日本國憲法》第29條第3款規定了“正當補償”，所以，作為損失補償的內容應該是“正當補償”(due compesation)。關于何為“正當補償”的問題，學說上有完全補償說和相當補償說之分。完全補償說認為，“補償必須是將不平等還原為平等，即對于所產生損失的全部進行補償”，補償被收用財產的一般市場交易價格。相當補償說認為，并不一定要求全額補償，只要參照補償時社會的一般觀念，按照客觀上公正、妥當的補償計算基準得出合理的金額予以補償就足夠了。從財產權的保障原則和平等負擔的原則來看，進而從憲法所追求的建設社會國家目標來考慮，理論上可以說相當補償說是正確的。但是，除了農地收買以外，判例、通說和實務中皆采取完全補償說。
對公用收用的補償。第一，從相當補償說到完全補償說。最高法院曾經在關于農地改革案件中采取相當補償說。但那只是農地改革等社會變革(社會化)時期的一個例外。考慮到損失補償是為了實現公平負擔的制度，通常的公用收用等應該要求完全補償，所以，后來的判例采取了完全補償說，認為“當因特定的公益上必要的事業收用土地時，為求得因該收用而使該土地所有者等蒙受的特別犧牲的救濟，應該進行完全補償，也就是說，應該予以使收用前后被收用者的財產價格相等的補償”，土地收用時的補償金額為“足夠被收用者在附近取得與被收用土地同等的代替地所需金額”。
第二，關于開發利益的規定。為了防止被收用者不當地取得開發利益，法律規定其基準時間為“事業認定公布時”，其后的補償額，限于事業認定時補償額乘以物價變動率。就補償的具體內容來說，因公用收用剝奪了私人財產時，例如，因公共事業，私人的土地、建筑物等所有權及其他具有財產性價值的權利等消滅時，必須支付與該權利的評估價額相符金額的補償，即給予權利人相當于其被收用剝奪權利價格的補償。收用上的補償，是以對權利的完全補償為其內容的。
第三，通損補償。通損補償，即通常損失補償，是指在收用時，除進行對所收用權利的補償以外，還必須補償搬遷費、調查費、營業上的損失等由于收用而通常可能導致權利人蒙受的附帶性損失。作為補償對象的損失，除了由于收用侵害的土地、建筑物的所有權等(權利補償)之外，還包括搬遷費、營業上的損失等通常可能遭受的附帶性損失(通損補償)。土地收用上的補償內容，是權利補償和通損補償之和。并且，補償的支付是土地收用的效力要件。
第四，生活補償(生活再建補償)。關于水庫建設等大規模公共事業對地域社會全體的破壞，除了金錢補償外，行政機關還應當努力采取基于生活補償觀念的實物補償(替地補償等)、公共補償(公共設施的整備)，采取職業訓練和介紹就業等生活重建措施(生活補償)，確立能夠再建地域社會的計劃，謀求地域社會的再建(生活再建補償)。如《都市計劃法》、《關于公共用地的取得的特別措施法》等都為行政機關規定了這方面的義務。對殘留在該地域者進行的“少數殘存者補償”以及對不得不離職者進行的“離職者補償”等，都可以作為生活再建補償的一種類型來把握。
對公用限制的補償。根據《自然公園法》，都道府縣知事未許可在國立公園的特別區域建筑行為，導致計劃在該區域建設旅館的事業者不能進行旅館營業的損失時，可以說旅館經營是因國立公園事業這一公益上的要求而受阻，所以，若進行旅館經營便可以得到的全部利益都應該予以補償。但是，若采取這種基準的話，補償的金額往往由權利人的主觀計劃所左右，若該計劃非常龐大，就可能導致要求令人難以想象的高額補償。這顯然是不公平的，是不符合社會公共利益的。公用限制補償的客觀基準是：為了公共事業對他人的財產權賦課不作為義務，即設定公用地役權，補償的對象是由于該地役權的設定而產生的所有權價值的降低，即應該補償的金額為由于公用限制而產生的地價降低部分。此外，當因此而發生附帶性損失時，該損失的填補也應該作為通常損失補償，加算在補償的對象之中。
對撤回占有許可的補償。從前的損失補償主要限于公用收用和公用限制領域。當道路、公園、政府辦公樓等行政財產的占有許可，由于公共利益上的理由而在使用期間被撤回時，也存在如何進行損失補償等問題。在撤回中央批發市場內土地使用許可的案件中，下級法院曾作出判決，命令比照公用收用之例，對使用權本身的價值給予補償。最高法院認為，當行政財產的使用許可因公共利益上的理由被撤回時，原則上沒有必要對使用權的喪失進行補償。不過，因使用權許可被突然撤回，使用權者方面發生的偶發性且不可避免的現實上的損失，卻應該成為補償的對象。
對命令作為、不作為的補償。被命令設置特定的物件(作為)，或者被停止營業行為(不作為，忍受某種行為)等，判斷因此而導致的損失是否需要補償，可以適用消極目的或者積極目的之基準。[5]
對事業損失的補償。因實施公共事業而間接地給附近地區的居民帶來不利，稱為事業損失。以公共之手來填補該損失的制度，稱為事業損失補償制度。實施公共事業之際，雖然沒有直接侵害財產權，但是，也可能對其周圍帶來各種各樣的損害。例如，建設了道路、空港、鐵道、工廠等，與此相伴的噪音、振動、臭氣、陰涼等損害讓附近的居民承受。這種損害稱為“事業損失”，當其達到一定限度以上時便構成不法行為，因而成為基于《民法》及《國家賠償法》進行損害賠償的對象。不過，由于事業本身通常是合法的，所以，以損失補償的法理來處理這些問題被認為更加適當。
基于結果責任的損失補償。為了解決以國家賠償及損失補償的法制得不到救濟的所謂“國家補償的谷底”的問題，日本在努力擴大國家賠償范圍和損失補償范圍的同時，長期致力于根據特別法進行補償。有的雖然并非傳統意義上的“國家補償”范疇，但是，它們共同構成了現代日本國家補償法體系。
負擔金制度
一般說來，某項行政活動所帶來的利益，只能由特定人或者特定集團來享有，并且，由于實施該項行政活動，往往給另外的特定人或者特定集團帶來嚴重的不利。國家為了實現正義和公平而推進國家補償，同時也應當建構調整各種利害關系的制度，以謀求公平負擔和公平受益。日本的負擔金制度在這方面發揮了重要作用。各種負擔金都是由行政機關以命令即行政行為的形式單方面賦課的，是具有類似于租稅性質的公共賦課金。日本在行政補償方面的負擔金制度，主要有受益者負擔、原因者負擔和毀損者負擔三種情形。
受益者負擔。由于行政活動的實施，給特定人帶來利益時，對受益者賦課一定的金錢給付義務(負擔金)，以謀求將其所得利益返還社會。而當有必要為特定人而實施公共事業時，則要求受益者負擔事業費的全部或者一部分。
原因者負擔。原因者負擔，是指對制造實施公共事業之必要的原因者賦課負擔金的制度。例如，對大量地排放廢水而導致改建公共下水道之必要者，命令其負擔改建下水道所需費用的一部分。此外，為了防止公害而實施綠色林帶建設、土壤改良事業等公共事業，根據《公害防止事業費事業者負擔法》，對導致公害的事業者賦課負擔金，是與原因者負擔相類似的制度。
毀損者負擔。公共設施的利用者毀壞或者損傷了該設施，導致該設施有必要實施修理等，由毀損者承擔該費用的全部或一部分的制度。
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