[ 林莉紅 ]——(2012-3-1) / 已閱10883次
客觀真實與法律真實之間的辯證關(guān)系是訴訟過程中永恒的問題。理論上已經(jīng)形成諸多研究成果。訴訟活動是在一定的時間和空間里進(jìn)行的，案件事實不清在審判中是不可避免的。這就需要證明責(zé)任與證明標(biāo)準(zhǔn)來解決。然而，與民事訴訟不同的是，行政訴訟爭議的事項不僅僅需要法院在原告與被告之間的利益關(guān)系做出評判，而是涉及復(fù)雜的價值選擇與判斷。行政訴訟大量涉及第三人的案件，以及幾乎可以說所有案件都涉及社會公共利益與當(dāng)事人個體利益之間的沖突和平衡，更是使得這種價值選擇與判斷在案件事實不清的情況下，很難直接做出回答。在確定了行政訴訟被告對具體行政行為合法性的證明責(zé)任之后，行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)確定的困難性、復(fù)雜性也正在于此。當(dāng)然，行政訴訟法規(guī)定在事實不清的情況下舉證責(zé)任由被告承擔(dān)，在被告沒有承擔(dān)舉證責(zé)任時法院可以判決其敗訴。然而，很多案件由于涉及復(fù)雜的利益關(guān)系，涉及第三方的權(quán)益，在案件事實不清的情況下，法院很難一判了之。即使法院依職權(quán)主動調(diào)查，也還是難以為判。
如道路交通事故處理結(jié)果是否作為行政案件由法院受理經(jīng)歷了多次反復(fù)，在很大程度上是由于案件事實與證明標(biāo)準(zhǔn)問題。道路交通事故發(fā)生后，對事故進(jìn)行調(diào)解和處理一直是公安機關(guān)的職責(zé)。隨著行政訴訟法頒布，對公安機關(guān)的處理結(jié)果能否提起行政訴訟，實踐中存在爭議，隨著最高人民法院1991年6月11日印發(fā)的《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見（試行）》而塵埃落地。但國務(wù)院于1991年9月22日發(fā)布《道路交通事故處理辦法》，規(guī)定在交通事故發(fā)生后公安機關(guān)的職責(zé)是處理交通事故現(xiàn)場、認(rèn)定交通事故責(zé)任、處罰交通事故責(zé)任者、對損害賠償進(jìn)行調(diào)解，即不再對交通事故作出“處理”。由此就產(chǎn)生了對公安機關(guān)的責(zé)任認(rèn)定能否提起行政訴訟的問題。2000年3月10日，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》。實施后，各地做法差異很大。直到2004年5月1日生效的《道路交通安全法》明確了對責(zé)任認(rèn)定不得提起行政訴訟。
而法院的態(tài)度，也是從積極受理此類案件到認(rèn)可行政機關(guān)“逃避”司法審查的。其原因就在于這類案件法院受理以后簡單地做出裁判容易，解決爭議很難。行政訴訟法規(guī)定，被告在訴訟中要對自己做出的行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任；被告在訴訟過程中不得取證，法院也不得以被告在行政行為做出以后收集的證據(jù)作為證明被訴行為合法的依據(jù)。按照行政訴訟法原理，如果被訴的具體行政行為缺乏證據(jù)，法院應(yīng)當(dāng)判決撤銷，被訴行政行為撤銷后，被告可以根據(jù)新收集的證據(jù)重新作出行政行為。但是，交通事故確實存在并需要公安機關(guān)處理，一些事故中的受害者尚等待處理結(jié)果以獲得賠償，公安機關(guān)需要重新做出行政處理或責(zé)任認(rèn)定。由于交通事故中事故現(xiàn)場無法保存，如果當(dāng)初公安機關(guān)取證不充分，很可能根本無法再重新做出行政行為。這就需要法院在案件之外做很多協(xié)調(diào)處理的工作。
（三）行政法制不健全，法院審理行政案件遇到的難以作出判決的情況
首先是實體法問題。由于我國現(xiàn)階段行政立法不完善，某些情況下行政行為沒有法律依據(jù)而是基于行政目的的實現(xiàn)，法院在審查這些行政行為時也缺乏法律依據(jù)，顯然對這種案件進(jìn)行協(xié)調(diào)是必要的。比如，對行政機關(guān)“法定職責(zé)”的理解、對申請許可證和執(zhí)照時“符合法定條件”的理解。以行政訴訟法規(guī)定“拖延履行職責(zé)”的理解為例分析。什么是“拖延”需要實體法加以規(guī)定。我國近年來雖然制定了很多法律，但作為全國人大一級的立法往往比較原則、抽象，需要行政法規(guī)和規(guī)章加以具體化。而行政法規(guī)和規(guī)章往往由行政機關(guān)自己制定，難免帶有本位特征，在權(quán)利義務(wù)的規(guī)定上缺乏對等性。在法定職責(zé)的規(guī)定上，往往自覺或不自覺地忽略，更不用說實體法規(guī)范如果不規(guī)定履行職責(zé)的期限，則法院的司法審查成為空中樓閣，根本無法認(rèn)定什么是“推延”。
為解決這一問題，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第39條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織申請行政機關(guān)履行法定職責(zé)，行政機關(guān)在接到申請之日起60日內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件對行政機關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”這一規(guī)定被理解為行政機關(guān)履行職責(zé)的最長期限。其依據(jù)的是《行政復(fù)議法》第31條規(guī)定：“行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起60日內(nèi)作出行政復(fù)議決定；但是法律規(guī)定的行政復(fù)議期限少于60日的除外。情況復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定的，經(jīng)行政復(fù)議機關(guān)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長，并告知申請人和被申請人；但是延長期限最多不超過30日。”由于行政復(fù)議法明確規(guī)定行政機關(guān)做出復(fù)議決定的最長期限，最高人民法院的司法解釋將之?dāng)U大為所有履行職責(zé)行為的期限。但是，由于司法解釋并無權(quán)限對行政機關(guān)履行職責(zé)的期限做出規(guī)定，因此，該司法解釋只能從相對人是否具有訴權(quán)和法院是否應(yīng)當(dāng)受理的角度加以規(guī)范。那么，是否應(yīng)當(dāng)尊重所有規(guī)范性文件對行政機關(guān)履行職責(zé)期限的規(guī)定？規(guī)范性文件沒有規(guī)定履行職責(zé)的期限如何處理？對此類案件，實踐中可能只能運用協(xié)調(diào)加以處理和解決了。
其次，行政訴訟法關(guān)于判決規(guī)定的問題。《行政訴訟法》第54、55條界定了行政行為合法的標(biāo)準(zhǔn)。就現(xiàn)階段我國行政機關(guān)的執(zhí)法意識和執(zhí)法水平來說，這是一個相當(dāng)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。比如“違反法定程序”中的法定程序，應(yīng)當(dāng)理解為行政法上對行政機關(guān)做出某個特定的行政行為所要求的任何一項程序規(guī)定，不論主要程序還是次要程序，外部程序還是內(nèi)部程序。只要被訴行政行為違反程序規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)判決撤銷。如果完全依照行政訴訟法的規(guī)定，特別是依照行政訴訟法關(guān)于判決的規(guī)定審理和裁判案件，行政審判可以簡單而高效。但實際上由于多種原因，行政審判很難如此簡單。一是對“法定程序”中之“法”的理解就可能有很大差異；二是審判外因素，使得法院很難做到行政行為違反任何一項程序規(guī)定就判決撤銷。
（四）被告的具體行政行為合法，但原告確實有困難需要協(xié)調(diào)
一般情況下，法院經(jīng)過審理，認(rèn)為被訴的具體行政行為具備主體合法、事實清楚、證據(jù)充分、適用法律法規(guī)正確的，應(yīng)予維持或者駁回原告的訴訟請求。但是，中國現(xiàn)實的政治環(huán)境要求法官司法為民、審判要為構(gòu)建社會主義和諧社會服務(wù)。就客觀現(xiàn)實而言，在中國轉(zhuǎn)型社會環(huán)境中，社會矛盾和糾紛異常復(fù)雜，很多情況下法院簡單地一判了之確實不利于矛盾的解決。因此，這種情況下可能需要法官做一些協(xié)調(diào)的工作，促使行政機關(guān)，甚至一些社會力量幫助原告解決一些生活困難，之后再做出判決或者由原告撤訴結(jié)案。如殘疾、下崗、生活困難的原告違法搭建小房，在其中經(jīng)營小副食百貨店，工商機關(guān)、城管機關(guān)決定予以取締和拆除。這個決定顯然是合法并應(yīng)予維持的。但從社會效果上看，原告的生活困難確實需要考慮，其自強不息勤奮自救的態(tài)度也應(yīng)予鼓勵，因此，案件中承辦法官主動協(xié)調(diào)，不僅聯(lián)系被告，而且?guī)椭媪硪挿奖阒M(jìn)行營業(yè)，并督促辦理營業(yè)執(zhí)照等手續(xù)，之后原告撤訴。在這個意義上，協(xié)調(diào)與調(diào)解的含義已經(jīng)相去甚遠(yuǎn)，但由于在中國的國情下具有很強的現(xiàn)實性而需要予以考慮和尊重。
（五）是否還有其他情形需要協(xié)調(diào)
如在行政機關(guān)作出居間裁決、行政許可、行政確認(rèn)等涉及第三方民事權(quán)益的案件時，如果確認(rèn)被訴行政行為違法，為了解決爭議，法院是否需要做出一些協(xié)調(diào)行為，促使民事爭議當(dāng)事人就自己的糾紛達(dá)成和解？再比如在案件影響重大、涉及群體性糾紛等案件中，為了維護(hù)某種安定團結(jié)的局面而進(jìn)行協(xié)調(diào)？這都尚待司法實踐的發(fā)展和豐富而加以歸納與總結(jié)。
四、協(xié)調(diào)的規(guī)范化與未來的展望
（一）對協(xié)調(diào)的正確認(rèn)識
首先，對協(xié)調(diào)含義的正確理解。協(xié)調(diào)是指法院在審理行政案件的過程中主動運用法律的基本原則和具體規(guī)定，在雙方當(dāng)事人之間，以及其他相關(guān)各方之間進(jìn)行的協(xié)商、調(diào)停、溝通，探索案件處理辦法的活動。協(xié)調(diào)與調(diào)解的區(qū)別在于，協(xié)調(diào)注重過程，而調(diào)解強調(diào)結(jié)果；協(xié)調(diào)重視的是法院聯(lián)絡(luò)多方主體的活動，而調(diào)解注重的是對當(dāng)事人意愿的落實。民事訴訟中調(diào)解協(xié)議不得違反法律的禁止性規(guī)定，行政訴訟中協(xié)調(diào)后達(dá)成的協(xié)議以及對案件所做的其他結(jié)論都必須合法。由依法行政原則所規(guī)制，這一點尤其重要。行政訴訟中調(diào)解處理糾紛與行政訴訟中法院可以進(jìn)行協(xié)調(diào)、做協(xié)調(diào)工作，意義并不相同，重點更是差異。
其次，對協(xié)調(diào)機制的正確認(rèn)識。上述含義的協(xié)調(diào)，實際上突破了司法權(quán)行使的范圍和界限，對其加以考察和關(guān)注，是正視現(xiàn)實的需要。對現(xiàn)實的承認(rèn)和尊重，是一種社會學(xué)角度的思考，需要我們正視法律生活的實態(tài)，并解讀其背后的原因。但這絕非意味著放棄司法權(quán)對公正、公平的追求，更不意味著遷就和放任行政違法。法院進(jìn)行協(xié)調(diào)時，必須是基于司法能動地回應(yīng)社會的需要，并堅守正義和維護(hù)公民權(quán)利的立場。
最后，對協(xié)調(diào)要加以必要的限制。對協(xié)調(diào)的情形加以規(guī)范雖然困難，但仍然是有必要的。前述討論的幾種情況可以成為研究的基礎(chǔ)，同時應(yīng)當(dāng)禁止在被訴行政行為明顯違法并侵犯相對人權(quán)益的情況下進(jìn)行協(xié)調(diào)。
盡管如此，對協(xié)調(diào)加以規(guī)范還是困難的。一些基本的原則難以把握，比如協(xié)調(diào)的范圍是否要加以明確？如果明確規(guī)定，對于協(xié)調(diào)范圍內(nèi)的事項，法院是可以還是應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)？如果只是可以，有無必要加以規(guī)范？如果應(yīng)當(dāng)，不協(xié)調(diào)是否違法？這都需要進(jìn)一步研究。至于協(xié)調(diào)的方式、協(xié)調(diào)的參加人、協(xié)調(diào)之后的結(jié)案方式等程序問題，可以根據(jù)司法實踐進(jìn)行總結(jié)和歸納，作出相應(yīng)規(guī)范。
（二）評價和展望
協(xié)調(diào)突破了法院不告不理的原則，將法院變成了糾紛的處理機關(guān)和矛盾的調(diào)和機關(guān)，使得法院在力圖發(fā)揮其解決糾紛、維護(hù)穩(wěn)定、改善民生等作用的過程中，扮演了多重角色。也使得法院超越了審判權(quán)限，很容易偏離中立的立場，違背司法權(quán)的本質(zhì)。這對法院和社會來說，又可能是危險的。雖然協(xié)調(diào)是對目前行政執(zhí)法狀況與司法環(huán)境實態(tài)的反映和應(yīng)對，但從實現(xiàn)法治角度而言，允許協(xié)調(diào)的存在是一件不得已而為之的事情。因此，隨著社會的發(fā)展，國家法制建設(shè)的完善和行政機關(guān)執(zhí)法水平的提高，隨著司法權(quán)功能的回歸，人民法院對案件進(jìn)行的所謂協(xié)調(diào)工作，也將逐漸淡出人們的視野。不過，在今天，如何把監(jiān)督行政、權(quán)利救濟與社會和諧有機地結(jié)合起來，充分體現(xiàn)與發(fā)揮行政訴訟在構(gòu)建和諧社會中的地位與作用，還是一個需要加以討論的問題。
注釋:
[1]顧培東.社會沖突與訴訟機制[M].北京：法律出版社，2004：239.
[2]羅豪才.行政法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2000：356.
[3]于安.行政訴訟法通論[M].重慶：重慶出版社，1998：146-147.
[4]徐友軍.比較刑事程序結(jié)構(gòu)[M].北京：現(xiàn)代出版社，1992：82.
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