[ 陳勇 ]——(2012-3-6) / 已閱8636次
論構(gòu)建和諧社會(huì)背景下的公益訴訟制度
陳 勇
（云南興彝律師事務(wù)所，云南 楚雄 675000）
摘 要：該文界定了公益訴訟的概念，分析了公益訴訟的實(shí)質(zhì)，運(yùn)用當(dāng)事人適格的基本理論，結(jié)合我國現(xiàn)行訴訟法的相關(guān)規(guī)定，指出了在目前構(gòu)建和諧社會(huì)的背景下我國公益訴訟的原告應(yīng)包括公民個(gè)人、公益團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)，限于篇幅的原因，就受案范圍、舉證責(zé)任分配、訴訟時(shí)效、管轄、訴訟保障措施等公益訴訟制度的其他組成部分僅作了簡要的分析。
關(guān)鍵詞：和諧社會(huì)；公益訴訟；受案范圍；原告；舉證責(zé)任分配
中圖分類號(hào)：D915.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：
引言
黨的十六大以來，構(gòu)建和諧社會(huì)成為共識(shí)，中央明確提出其目的和內(nèi)容就是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處于人均GDP1000-3000美元之間這一階段，而這一階段既是經(jīng)濟(jì)增長黃金期，也是風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)和矛盾凸顯的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾在一段時(shí)期內(nèi)容易激化形成突發(fā)性事件、群體性事件，企業(yè)改制、房屋拆遷、環(huán)境污染、拖欠工資、執(zhí)法不公、行為腐敗等引發(fā)的矛盾糾紛以及各類犯罪活動(dòng)時(shí)有凸顯，社會(huì)上存在著諸多不穩(wěn)定的因素，尤其是隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和社會(huì)生活的日益復(fù)雜化，出現(xiàn)了眾多損害不特定多數(shù)人的利益卻又缺乏有效的措施來加以制止的重大事件，如：“蘇丹紅事件”、“雀巢奶粉事件”、“松花江水污染事件”、“廈門PX化工項(xiàng)目”、“三鹿奶粉事件”等，這些事件的發(fā)生無疑使社會(huì)公共利益受到了嚴(yán)重的損害，然而，面對損害，普遍存在著無人起訴、無力起訴、不愿起訴或雖然起訴卻被法院以各種理由不予受理、駁回起訴或判決原告敗訴等問題。即使有個(gè)別公民因某項(xiàng)具有公共利益性質(zhì)的自身權(quán)益遭到損害而采用訴訟方式維護(hù)了自身合法權(quán)益，但由于是個(gè)別訴訟，常常被視作個(gè)別事件而不具有普適意義，往往起不到維護(hù)公共利益的作用，由于很多群體性、突發(fā)性事件中的受害人往往屬于社會(huì)中的弱勢群體，他們的利益受損，但又無法通過正當(dāng)?shù)脑V訟途徑解決問題，因?yàn)樵V訟成本太高，無錢請律師，打官司費(fèi)錢又費(fèi)時(shí)，贏了官司還不一定執(zhí)行得了，因此只能進(jìn)行上訪或者信訪，上訪、信訪等可能會(huì)解決特定的社會(huì)問題，但不能使更大眾化的社會(huì)問題得到暴露、解決，久而久之，當(dāng)問題積累到一定程度時(shí)，必然會(huì)爆發(fā)，最終釀成諸如校園慘案一樣的受害人成為加害人報(bào)復(fù)社會(huì)的新一輪悲劇。可見，社會(huì)的救濟(jì)渠道不暢、社會(huì)群體的利益表達(dá)機(jī)制缺失，成為了和諧社會(huì)構(gòu)建的巨大障礙。那么，有沒有一種相應(yīng)的訴訟制度來解決這些問題呢？
答案是肯定的，這種制度就是公益訴訟制度。
公益訴訟發(fā)端于古羅馬時(shí)期，當(dāng)時(shí)又稱之為罰金訴訟（qui tam）或民眾訴訟（actions populares）。相對于保護(hù)私人權(quán)益的私益訴訟而言，一般是指一定的組織或個(gè)人可以根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對違反法律、侵犯國家利益和社會(huì)公共利益的行為，向法院提起訴訟，由法院追究違法者法律責(zé)任的訴訟制度。
同以和平解決當(dāng)事人之間的爭議和保護(hù)原告的權(quán)利為目的的傳統(tǒng)訴訟制度所不同的是，公益訴訟的目的不僅僅局限于給予原告以直接救濟(jì)、彌補(bǔ)原告的損失，更重要的是謀求被告及社會(huì)其他成員訴后行為的改變從而有利于社會(huì)公共利益，這就大大拓展了傳統(tǒng)訴訟制度的作用領(lǐng)域（不僅僅局限于給予原告以直接救濟(jì)）。在公益訴訟中，公民利用司法程序通過關(guān)注他人的利益和公共利益來實(shí)現(xiàn)和保護(hù)自身利益。有學(xué)者甚至認(rèn)為公益訴訟是“弱者使用‘法律’解決來自社會(huì)中對社會(huì)和權(quán)利的有區(qū)別的、不公平分配產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題的努力的一部分。”可見，公益訴訟的實(shí)質(zhì)為法律參與。【1 】訴訟，不再僅僅是公民和法人維護(hù)個(gè)體權(quán)利要求的一種方法，而逐漸成為公民和團(tuán)體可能借以參與決定、影響制度構(gòu)建的一種工具和途徑。【2 】這也是中央提出的和諧社會(huì)內(nèi)容中“民主法治”的應(yīng)有之義。
公益訴訟有狹義和廣義之分，狹義的公益訴訟是指國家機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，以國家的名義提起的訴訟，廣義的公益訴訟則既包括前者，又包括私法人和個(gè)人作為公共利益的代表，以自己的名義提起的訴訟，本文所指的公益訴訟采取廣義的概念，且包括民事（經(jīng)濟(jì)）公益訴訟（被訴對象往往是擁有智力、財(cái)力優(yōu)勢的大型企業(yè)或壟斷行業(yè)的損害公共利益的行為）和行政公益訴訟（被訴對象往往是國家公權(quán)機(jī)關(guān)的作為或不作為）在內(nèi)。
公益訴訟制度包括一系列組成部分，如受案范圍、原告資格、舉證責(zé)任分配、訴訟時(shí)效、管轄、訴訟保障措施等等，本文試圖就這些問題作些探討，以期能對構(gòu)建和諧社會(huì)背景下我國公益訴訟制度的建立提供一定的參考。
一、公益訴訟的受案范圍
公益訴訟案件的受案范圍是指人民法院受理公益訴訟案件的范圍。公益訴訟的目的不同于普通訴訟，它的主要目的是為了維護(hù)社會(huì)公共利益而非直接受到違法行為侵害的受害人利益，因而，凡是具備公益訴訟原告資格的人提起的訴訟，訴訟標(biāo)的又涉及國家、集體或社會(huì)公共利益的，就可以作為公益訴訟案件加以受理，在這其中，如何界定公共利益就顯得尤為重要。
鑒于公共利益所具有的抽象性、動(dòng)態(tài)性以及非特定性，在不同地域、不同領(lǐng)域、不同行業(yè)、不同歷史階段的表現(xiàn)各異，因而很難用一種法律化的語言加以表述，通常只能通過由法律作無法窮盡的列舉式規(guī)定同時(shí)授權(quán)法官憑社會(huì)經(jīng)驗(yàn)來對公共利益加以界定。一般而言，公共利益是指各種資源利益（諸如教育資源、醫(yī)療資源、文化資源、生物資源、經(jīng)濟(jì)資源）、公共設(shè)施利益（文化體育設(shè)施）、公有財(cái)產(chǎn)利益以及各種環(huán)境利益，其中，環(huán)境利益又具體包括各種自然環(huán)境、人文環(huán)境、市場環(huán)境等。
由此，公益訴訟的受案范圍，就是各種涉及資源、環(huán)境、公共財(cái)產(chǎn)和公共設(shè)施的案件。主要包括：（1）環(huán)境污染和嚴(yán)重破壞自然資源的案件，此類案件列入受案范圍有利于中央提出的和諧社會(huì)內(nèi)容中“人與自然和諧相處”這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；（2）國有資產(chǎn)流失案件；（3）擾亂社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)秩序和國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理的非刑事犯罪案件，如：土地開發(fā)中的不合理利用；政府在公共工程的審批、發(fā)包過程中的違法行為；行政性壟斷案件；（4）嚴(yán)重?fù)p害消費(fèi)者權(quán)益案件；（5）社會(huì)保障案件；（6）公共衛(wèi)生案件。
二、公益訴訟的原告
（一）傳統(tǒng)理論與現(xiàn)行立法對我國公益訴訟原告的限制及其應(yīng)對策略
“沒有原告就沒有訴訟”，具體的訴訟程序必須有合格的當(dāng)事人才能夠啟動(dòng)，相對于公益訴訟被告的確定較為容易而言，公益訴訟面臨的難點(diǎn)問題之一就是如何確定其原告，而在確定公益訴訟的原告時(shí)，當(dāng)事人適格成為世界各國在公益訴訟制度構(gòu)建過程中無法回避的理論障礙。所謂當(dāng)事人適格，是指當(dāng)事人對于作為訴訟標(biāo)的之特定的權(quán)利或法律關(guān)系可以實(shí)施訴訟并請求本案判決的資格。【1】與傳統(tǒng)的私益訴訟不同，公益訴訟的原告與被訴的行為之間不存在直接的利害關(guān)系，而按照傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)，原告必須對被訴行為存在訴之利益，訴之利益是任何一個(gè)訴訟必須具備的訴訟要件，它掌握著啟動(dòng)權(quán)利主張進(jìn)入訴訟審判過程的關(guān)鍵，是連結(jié)實(shí)體法和程序法的樞紐，根據(jù)傳統(tǒng)的訴之利益理論，只有自己的合法權(quán)益受到違法侵害的人，才能成為正當(dāng)當(dāng)事人，具備起訴的資格，這種標(biāo)準(zhǔn)被稱為“直接利害關(guān)系原則”。【3 】
該理論在我國的現(xiàn)行立法中也得到了體現(xiàn)，我國的三部訴訟法，除了刑事訴訟法之外，民事訴訟法和行政訴訟法都要求原告必須是與案件有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人。如：我國《民事訴訟法》第108條規(guī)定：“起訴必須符合下列條件：（一）原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實(shí)、理由；（四）屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。”《行政訴訟法》第41條也規(guī)定：“提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織……”。
由此可見，無論是理論上還是立法中，目前我國民事訴訟和行政訴訟遵循的都是“直接利害關(guān)系原則”，即與案件沒有直接利害關(guān)系的人不能提起訴訟，顯然，這種規(guī)定限制了個(gè)人和大多數(shù)的組織提起公益訴訟的權(quán)利。在此問題上倘若不能突破傳統(tǒng)的訴之利益理論，則公益訴訟制度的建立就會(huì)成為泡影。
為此，法律應(yīng)該對訴之利益重新解釋，擴(kuò)張當(dāng)事人適格的基礎(chǔ)，即不再要求起訴人必須能積極證明其受法律保護(hù)的權(quán)利已經(jīng)或正在遭受侵害，而是轉(zhuǎn)而采用事實(shí)上的損害標(biāo)準(zhǔn)，即起訴人只要提出其所要求審查的行為對其造成了經(jīng)濟(jì)上的損害或非經(jīng)濟(jì)價(jià)值的損害(也就是具有法律上值得保護(hù)的利益)，那么他就具有原告資格。【 4】這樣，就可以使更多的公民作為公共利益的相關(guān)人通過提起公益訴訟來保護(hù)公共利益。
當(dāng)然，對當(dāng)事人適格的擴(kuò)張必須進(jìn)行適當(dāng)有效的規(guī)制，比如，設(shè)立公益訴訟的預(yù)審或聽證等前置程序、實(shí)行用盡行政救濟(jì)原則等，以此起到過濾濫訴的作用。否則，一概地承認(rèn)起訴者具有當(dāng)事人資格，當(dāng)事人適格理論所起到的“篩選”功能將蕩然無存，程序也必將過度膨脹，法院不僅難以應(yīng)對，其自身的功能也會(huì)發(fā)生異化。即使是在公益訴訟發(fā)達(dá)的美國，盡管法院對原告起訴資格問題已經(jīng)做出巨大讓步，一般情況下，法院仍然要求原告提供“事實(shí)上的損害”的證據(jù)，盡管所謂“事實(shí)上的損害”并不僅局限于經(jīng)濟(jì)上的損害，美學(xué)上的、環(huán)境舒適度上的非經(jīng)濟(jì)損害也包括在內(nèi)。這就意味著法律對公益訴訟原告并非沒有任何限制，更不意味著任何人都可以高舉捍衛(wèi)“公共利益”的大旗而提起訴訟。【1】
（二） 關(guān)于我國公益訴訟原告的設(shè)想
1、公益訴訟原告的種類
理論上，只要是公共利益的相關(guān)人，就可成為公益訴訟的原告，這樣才能保證訴訟主體的多元性和廣泛性，保證公益訴訟的暢通，所以，有學(xué)者認(rèn)為，公益訴訟的原告，應(yīng)包括：
（1）公民個(gè)人
如前所述，為了解決實(shí)踐中對公共利益的損害難以救濟(jì)的問題，有必要擴(kuò)大當(dāng)事人適格的基礎(chǔ)，通過法律直接賦予公民個(gè)人獨(dú)立訴權(quán)，保障個(gè)人有權(quán)為維護(hù)社會(huì)公共利益，起訴侵害公共利益的違法者。這也為我國的某些法律所采納，如：我國環(huán)境保護(hù)法包括《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》均規(guī)定，公民對于污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人，有權(quán)檢舉和控告。這里的控告，可以理解為向環(huán)境行政機(jī)關(guān)控告和向人民法院起訴，這說明我國現(xiàn)行法律實(shí)際上已允許公民個(gè)人作為公共利益的相關(guān)人對危害公共利益的行為提起訴訟。
（2）公益團(tuán)體
公益團(tuán)體是指由公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)成員共同意愿，按照其章程開展活動(dòng)的非盈利性社會(huì)組織，如消費(fèi)者協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)、動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)、工會(huì)、婦聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體。公益團(tuán)體對侵害其團(tuán)體成員利益或與該團(tuán)體宗旨有關(guān)的公益違法行為，在得到法律授權(quán)的情況下，可以作為公益訴訟的原告向法院提起訴訟。由于公益團(tuán)體可以利用自身的社會(huì)影響力和組織網(wǎng)絡(luò)與擁有智力、財(cái)力優(yōu)勢的大型企業(yè)、壟斷行業(yè)或是特權(quán)部門進(jìn)行對抗，這樣就可以彌補(bǔ)公民個(gè)人在提起公益訴訟時(shí)訴訟能力不如對手的不足。公益團(tuán)體參與公益訴訟，在程序上能增加分量，在實(shí)質(zhì)上能影響行政機(jī)關(guān)的決策。
然而，鑒于我國民事訴訟法第十五條僅賦予社會(huì)團(tuán)體以支持起訴權(quán)而非獨(dú)立的訴權(quán)，加之我國公益團(tuán)體因普遍存在著濃厚的“官辦”色彩或干脆是行政機(jī)關(guān)的附屬組織所帶來的公眾信任危機(jī)等原因，公益團(tuán)體要想成為公益訴訟的原告仍需要法律的完善和公益團(tuán)體自身角色與定位的轉(zhuǎn)變。
（3）檢察機(jī)關(guān)
公共利益畢竟不同于私人利益，并不總是能得到公民個(gè)人或公益團(tuán)體的關(guān)注，于是，就會(huì)出現(xiàn)某些公共利益在受到侵害時(shí)遭遇根本無人問津的尷尬，產(chǎn)生權(quán)益保護(hù)的真空，此時(shí)，應(yīng)由哪個(gè)國家機(jī)關(guān)作為公益訴訟的原告比較合適？在立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)三者中，人大常委會(huì)及基于其國家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)，不能同時(shí)享有立法權(quán)和具體的訴權(quán)，否則會(huì)與現(xiàn)代法治理論相違背；政府在其具體行政行為侵害國家利益和社會(huì)公共利益的情況下，不可能既作為原告也作為被告參加訴訟；人民法院作為審判機(jī)關(guān)，居于中立地位，根據(jù)訴審分立的原則，也不可能去行使訴權(quán)；此時(shí)，就剩下了作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、負(fù)有保護(hù)國家利益、集體利益、社會(huì)公共利益的職責(zé)、具有公訴權(quán)的國家檢察機(jī)關(guān)，它應(yīng)勇敢地站出來，作為公益訴訟的原告，成為公共利益的維護(hù)者。
當(dāng)然，對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗疲壳翱蓪⒎秶薅ㄔ趪匈Y產(chǎn)流失案件上，以后再逐漸擴(kuò)展到環(huán)境保護(hù)、反壟斷等其他公益訴訟領(lǐng)域。
2、公益訴訟原告的特殊性
鑒于公益訴訟本身所具有的特殊性，公益訴訟的原告具有一些特殊性，表現(xiàn)在：（1）訴訟法規(guī)定的當(dāng)事人處分原則不完全適用于公益訴訟的原告，因公益訴訟訴的訴訟標(biāo)的涉及的是國家、集體或社會(huì)公共利益，原告僅是作為代言人而提起訴訟，所以，公益訴訟的原告不能自行處分所爭議的權(quán)利，除非原告所維護(hù)的公共利益中含有私人的直接利益。（2）判決的履行不同于私益訴訟。與私益訴中判決的履行不同的是，鑒于公益訴訟主體間的不對應(yīng)性，因而，公益訴訟的原告，不履行裁判確定的實(shí)體義務(wù)，也不享有實(shí)體權(quán)益，相應(yīng)地，公益訴訟不適用反訴的規(guī)定。
三、公益訴訟的舉證責(zé)任分配
（一）行政公益訴訟中的舉證責(zé)任分配
在行政公益訴訟中，被告仍是行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)組織，應(yīng)遵循行政訴訟的一般規(guī)則，由被告負(fù)舉證責(zé)任，即行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對具體行政行為所依據(jù)的法律法規(guī)及規(guī)范性文件承擔(dān)舉證責(zé)任，即使是檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的原告，也不能因其在調(diào)查取證方面擁有比一般原告更多的手段和經(jīng)驗(yàn)而減輕甚至免除被告的舉證責(zé)任。故總體而言，行政公益訴訟中的舉證責(zé)任與普通的行政訴訟并沒有根本性的區(qū)別，被告仍然負(fù)有主要的舉證責(zé)任。
當(dāng)然，有關(guān)公共利益已經(jīng)受到違法行政行為侵害的事實(shí)證據(jù)或者即將受到侵害的事實(shí)證據(jù)，則要由原告負(fù)責(zé)提供，但對于有些只有受益人而沒有特定受害人的侵害公共利益的違法行政行為，只要起訴人提供一定的線索就可以了，在受理案件后由被告對其被訴行為沒有違法舉證，如行政機(jī)關(guān)違法減免稅、違法不征稅、不查處偷漏稅行為等，因?yàn)樵谶@種情況下要原告特別是要公民和公益團(tuán)體負(fù)責(zé)提供公共利益受到侵害的事實(shí)證據(jù)是不現(xiàn)實(shí)的。【5 】
（二）民事公益訴訟中的舉證責(zé)任分配
在民事公益訴訟中，則主要遵循“誰主張，誰舉證”的原則，即大部分的事實(shí)和法律問題由雙方當(dāng)事人就各自的主張?zhí)岢鲎C據(jù)加以證明，這是由民事訴訟訴訟主體雙方地位平等的性質(zhì)所決定的。當(dāng)然，考慮到原告一方為個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體，被告一方往往為擁有智力、財(cái)力優(yōu)勢的大型企業(yè)、壟斷行業(yè)，原告的舉證能力與被告相比，明顯處于弱勢，因而，可以就部分問題由法律作出特殊的規(guī)定，實(shí)行舉證責(zé)任倒置，即由被告就原告提出的主張加以證明，如環(huán)境污染公益案件。
四、公益訴訟的訴訟時(shí)效
我國現(xiàn)行訴訟法對訴訟時(shí)效均有規(guī)定，要求出現(xiàn)糾紛必須在一定的期限內(nèi)提起訴訟，否則將喪失勝訴權(quán)，但在民法通則的有關(guān)司法解釋中卻規(guī)定“未授權(quán)給公民、法人經(jīng)營、管理的國家財(cái)產(chǎn)受到侵害的，不受訴訟時(shí)效期間的限制”。這一規(guī)定是出于保護(hù)國家利益所需，而公益訴訟同樣是保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的救濟(jì)方式，自然也不應(yīng)當(dāng)受訴訟時(shí)效的限制，這樣就可以使得侵犯國家利益和社會(huì)公共利益的違法行為在任何時(shí)候均能受到法律追究。【 6】
五、公益訴訟的管轄
由于公益訴訟案件往往損害不特定多數(shù)人的利益，牽涉面較大，涉訴人員多，有重大影響，符合我國民事訴訟法、行政訴訟法及其相關(guān)司法解釋中的“社會(huì)影響重大的共同訴訟、集團(tuán)訴訟案件”。因而，公益訴訟的一審案件應(yīng)由案發(fā)地中級(jí)人民法院審理為宜。
六、公益訴訟的保障措施
（一）公益訴訟的費(fèi)用承擔(dān)方式
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