[ 魏勇 ]——(2012-3-7) / 已閱17619次
魏勇
一、重大稅務(wù)案件審理工作制度發(fā)揮了積極作用
近5年來，市局稅務(wù)案件審理委員會共審理重大稅務(wù)案件37件，占市局稽查局同期案發(fā)數(shù)的10.6%。通過審理共變更稽查部門擬處理意見17件，退回稽查部門補充調(diào)查案件３件。通過重大稅務(wù)案件審理工作制度，納稅人共補稅款2，688萬元（其中,企業(yè)所得稅651萬元），交罰款233萬元。從實踐情況看，重大稅務(wù)案件審理工作制度在以下方面發(fā)揮了積極作用。
（一）保證了國家稅法的正確貫徹執(zhí)行。通過重大案件審理，糾正了基層政策執(zhí)行中存在的一些錯誤和偏差，確保了國家統(tǒng)一稅法的正確貫徹執(zhí)行。
（二）強化了執(zhí)法監(jiān)督。在重大案件審理中，法規(guī)部門（審委會辦公室）和有關(guān)業(yè)務(wù)部門在案件審理環(huán)節(jié)介入，通過事中監(jiān)督，進(jìn)一步深化了行政執(zhí)法責(zé)任制，增強了執(zhí)法責(zé)任感，提升了執(zhí)法水平。
（三）優(yōu)化了納稅服務(wù)。在重大案件審理中，審委會辦公室堅持嚴(yán)把“證據(jù)關(guān)、法律關(guān)和程序關(guān)”，堅持合法行政和合理行政的依法行政原則，切實維護(hù)納稅人合法和合理權(quán)益，納稅人對稅務(wù)機關(guān)的滿意度和美譽度得到提升。例如，在審理一起案件時，稽查部門以納稅人批量銷售給關(guān)聯(lián)企業(yè)的價格低于銷售給非關(guān)聯(lián)散戶的價格為由，依據(jù)征管法第36條予以調(diào)整征稅，經(jīng)審理認(rèn)為，納稅人大批量售價低于小額零星售價符合營業(yè)常規(guī)，而稽查部門又沒有納稅人銷售給非關(guān)聯(lián)企業(yè)的批量售價作比較參考，據(jù)此，市局審委會辦公室認(rèn)為該案證據(jù)不足，退回稽查部門補證。
（四）規(guī)范了執(zhí)法行為。通過重大案件審理，就有關(guān)問題加強與稽查部門、稅源管理部門交換意見，對一些典型性問題，審委會辦公室通過向稅源管理部門發(fā)出稅收執(zhí)法建議書，切實解決了一些執(zhí)法上的問題，進(jìn)一步規(guī)范了執(zhí)法行為。
（五）降低了稅收執(zhí)法風(fēng)險。在案件審理中，審委會辦公室十分關(guān)注稅收執(zhí)法風(fēng)險的防范，對于一些納稅人與稅務(wù)部門爭議較大，且政策缺乏明文規(guī)定的，本著“法不禁止即自由”、“疑案從無”的原則，作出了有利于納稅人的意見和決定，有效防范了稅收執(zhí)法風(fēng)險。
（六）推進(jìn)了重大行政決策的民主化和科學(xué)化。市局重大案件的審理和定性均實現(xiàn)了集體審理。即使是在初審環(huán)節(jié)，也由審理委員會辦公室將案卷傳遞給各成員進(jìn)行初審，由各成員單位提出初審意見，然后再集中大家的意見，提出審委會辦公室的意見，在此基礎(chǔ)上，召開審委會進(jìn)行集體會審，由重大案件審理委員會主任、副主任、各成員單位共同對案件進(jìn)行廣泛深入的討論，認(rèn)真貫徹落實了集體審理的案審原則，既保證了審理意見和結(jié)論的合法、公正，又推進(jìn)了重大行政決策的民主化和科學(xué)化。
二、重大稅務(wù)案件審理工作制度存在的問題及完善建議
（一）關(guān)于功能定位
根據(jù)《辦法》第1條規(guī)定，重大稅務(wù)案件制度的主要目的是“為了加強和規(guī)范對重大稅務(wù)案件的監(jiān)督”。該功能定位并不全面準(zhǔn)確，重大稅務(wù)案件審理確有監(jiān)督功能，但還應(yīng)當(dāng)有規(guī)范執(zhí)法、為納稅人服務(wù)和防范執(zhí)法風(fēng)險的功能。此外，通過重大稅務(wù)案件審理，還可以發(fā)現(xiàn)一些制度問題，通過政策執(zhí)行反饋制度反饋上級機關(guān)，因此，還應(yīng)當(dāng)有為領(lǐng)導(dǎo)層決策服務(wù)的功能，建議《辦法》修訂時增加這些功能。
（二）關(guān)于制度出臺形式
《辦法》的內(nèi)容涉及執(zhí)法主體、案件審理程序、涉及納稅人的權(quán)利和義務(wù)，還涉及與相關(guān)法律和政策的銜接問題。如果僅以國稅發(fā)的紅頭文件形式出臺，存在潛在的稅收執(zhí)法風(fēng)險。理由是，根據(jù)“合法行政”原則，行政機關(guān)實施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。根據(jù)行政訴訟法及有關(guān)司法解釋，由于規(guī)范性文件對于法院審案僅僅是“參考”，并不具有法律意義上的拘束力，因此，稅務(wù)局以《辦法》為依據(jù)介入稽查案件審理并作出有關(guān)處理決定，可能帶來一定的訴訟風(fēng)險。建議《辦法》以部門規(guī)章（即以總局令）形式出臺為妥。
（三）關(guān)于重大稅務(wù)案件審理的原則
《辦法》第4條規(guī)定，重大稅務(wù)案件的審理必須以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，遵循公正、合法、及時、有效的原則。但隨著依法行政的深入推進(jìn)，“合理行政”原則已日益重要，因此，建議在《辦法》修訂時加入“合理”原則。
（四）關(guān)于作出決定的主體
《辦法》規(guī)定，重大稅務(wù)案件審理后，要以審理委員會所在機關(guān)名義制作稅務(wù)處理決定書，交稽查部門執(zhí)行。本規(guī)定的優(yōu)點在于貫徹了“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”原則，即稅務(wù)局審理的案件要由稅務(wù)局承擔(dān)責(zé)任，應(yīng)對復(fù)議和訴訟等行政執(zhí)法爭議。但該規(guī)定涉嫌與上位法的規(guī)定相抵觸。征管法實施細(xì)則規(guī)定，稽查局專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處。如果稅務(wù)局對偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件作出處理決定，可能與征管法實施細(xì)則的上述規(guī)定相抵觸。因此，從控制執(zhí)法風(fēng)險角度，建議由上級稅務(wù)局審理后，對上述案件交由稽查部門作出決定并執(zhí)行。
（五）關(guān)于重大案件的確立標(biāo)準(zhǔn)
《辦法》規(guī)定，重大稅務(wù)案件的標(biāo)準(zhǔn)，主要根據(jù)涉案金額、案件性質(zhì)、爭議程度、社會影響面4個因素來確定。同時，《辦法》規(guī)定，按重大稅務(wù)案件標(biāo)準(zhǔn)審理的案件達(dá)不到上年案發(fā)數(shù)10%的，須下調(diào)標(biāo)準(zhǔn)。在審理實踐中,該標(biāo)準(zhǔn)存在以下問題：一是年度間重大案件審理任務(wù)不均衡。實踐中可能會存在某一年度審案數(shù)量過多、而另一年度審案數(shù)量過少的情況。二是“上年案發(fā)數(shù)”難以準(zhǔn)確界定。三是“一刀切”的審理比例（10%）欠科學(xué)，而下調(diào)標(biāo)準(zhǔn)則會影響行政效率。在經(jīng)濟稅源發(fā)達(dá)地區(qū)，由于稽查查辦案件多，10%的重大稅務(wù)案件審理任務(wù)會顯得相當(dāng)繁重，變相導(dǎo)致稅務(wù)局有關(guān)部門成為下屬稽查局的“第二審理部門”；而在經(jīng)濟稅源欠發(fā)達(dá)地區(qū)，稽查辦案少，按10%的標(biāo)準(zhǔn)，一年只審理2-3個案件，重大案件審理制度不能充分發(fā)揮作用。另外，完全沒有必要為了硬性達(dá)到10%而下調(diào)標(biāo)準(zhǔn)，將稽查局辦理的簡單案件交由市局審委會審理，使簡單案件審理程序復(fù)雜化，影響行政效率，浪費行政資源。針對以上問題，建議將“上年案發(fā)數(shù)”改為“上年案件調(diào)查終結(jié)數(shù)”，提高操作性。將10%的固定比例改為彈性幅度比例,例如，規(guī)定為5%-10%。
（六）關(guān)于組織架構(gòu)和決策體制
第一，組織架構(gòu)不明確。《辦法》只規(guī)定審委會成員由稅務(wù)局領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)部門的負(fù)責(zé)人組成，但是“稅務(wù)局領(lǐng)導(dǎo)”是指所有的局領(lǐng)導(dǎo)還是部分局領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)部門是哪些部門均不明確。省局規(guī)定，四川省國家稅務(wù)局案件審理委員會主任由省局局長擔(dān)任，副主任由分管法規(guī)、稽查工作的局領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。第二，審委會成員單位（指有關(guān)部門）的職責(zé)不清。容易導(dǎo)致淡化責(zé)任、把審委會辦公室移交的案件當(dāng)成“額外負(fù)擔(dān)”等問題。第三，案件審理的決策體制不明確。《辦法》規(guī)定，審理委員會在充分討論的基礎(chǔ)上，作出審理結(jié)論。這個審理結(jié)論是如何形成的，是按合議制還是行政首長負(fù)責(zé)制作出？并無明文規(guī)定，實踐中容易形成不同的做法和模式。對于第一個和第二個問題，建議《辦法》在修訂時予以進(jìn)一步細(xì)化明確。關(guān)于第三個問題，筆者認(rèn)為，合議制對于發(fā)揮集體智慧，推進(jìn)民主決策、科學(xué)決策，確保程序和實體公正等方面具有重要作用。但由于稅務(wù)案件審理屬于行政管理行為，從我國現(xiàn)行行政管理體制來看，又應(yīng)當(dāng)采取行政首長負(fù)責(zé)制，即審委會主任或者其授權(quán)的副主任具有最終決定權(quán)。借鑒法院審案模式，《辦法》修訂時可以考慮采取合議制。
（七）關(guān)于案件審理的程序
１．關(guān)于補充調(diào)查問題。《辦法》規(guī)定，審理委員會辦公室認(rèn)為事實不清、證據(jù)不足或者不符合法定程序的可以退回稽查部門補充調(diào)查或重新處理。這一規(guī)定不明確之處有三：一是補充調(diào)查的次數(shù)問題，一個案件最多允許補充調(diào)查幾次不明確；二是補充調(diào)查的時間問題，即應(yīng)該在多長時間內(nèi)補充調(diào)查完畢不明確，反復(fù)補充調(diào)查無疑會影響行政效率，侵害納稅人的合法權(quán)利；三是經(jīng)退回補充調(diào)查仍無法定案，是由稽查局處理還是由審委會根據(jù)“疑案從無”的原則直接處理？建議《辦法》修訂時對以上問題予以明確。
2．關(guān)于執(zhí)行監(jiān)督問題。《辦法》規(guī)定以審理委員會所在機關(guān)名義制作稅務(wù)處理決定書，交稽查部門執(zhí)行。但《辦法》未規(guī)定稽查執(zhí)行部門向市局審委會反饋案件執(zhí)行情況，而審委會審理的案件，其執(zhí)行情況是至關(guān)重要的，關(guān)系到行政執(zhí)行力、上級機關(guān)決策效果和稅收法治環(huán)境的公平公正，如果對此缺乏必要的監(jiān)督，本制度的實施效果定會大打折扣。故此，建議《辦法》引入稽查部門對重大案件執(zhí)行情況要向稅務(wù)局進(jìn)行反饋的機制。
3.關(guān)于案件材料的送發(fā)問題。《辦法》規(guī)定，審理委員會辦公室應(yīng)在審理委員會審理前3天，將有關(guān)案件材料送發(fā)審理委員會成員。這里的“有關(guān)材料”過于籠統(tǒng)，如果有關(guān)材料是全部案件材料，則在目前征管軟件未全面推進(jìn)電子檔案前提下，案卷復(fù)印工作量很大，不具有操作性。建議將“有關(guān)材料”進(jìn)一步明確，在目前條件下，可進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定為稅務(wù)稽查報告、審理工作底稿、稽查局審委會記錄、主要證據(jù)清單和證明對象即可。
4．關(guān)于審理時限。《辦法》規(guī)定，經(jīng)審理委員會審理的案件應(yīng)在一個月內(nèi)完成。案情特別復(fù)雜的案件，可適當(dāng)延長審理時間，但最長不得超過40天。對于重大稅務(wù)案件，40天的審理時間規(guī)定過短，建議延長為3個月。對于特別重大、案情特別復(fù)雜的案件，建議規(guī)定經(jīng)審委會主任或授權(quán)的副主任批準(zhǔn)后，可再繼續(xù)延長制度。
5．關(guān)于回避問題。征管法實施細(xì)則規(guī)定，稅務(wù)人員在核定應(yīng)納稅額、調(diào)整稅收定額、進(jìn)行稅務(wù)檢查、實施稅務(wù)行政處罰、辦理稅務(wù)行政復(fù)議時，與納稅人、扣繳義務(wù)人或者其法定代表人、直接責(zé)任人有有關(guān)利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避。因此，建議對重大稅務(wù)案件實施行政處罰等時，規(guī)定相應(yīng)的回避制度。
（八）關(guān)于案件審理方式
《辦法》將案件審理形式局限于書面審理，這種方式不太全面。重大案件審理大多屬于案情復(fù)雜的案件，書面審理一般是就案審案，就材料審材料，審理人員對案情缺乏深入調(diào)查了解，可能造成審理工作偏差，影響案件審理質(zhì)量。建議《辦法》在修訂時引入實地調(diào)查和聽證審理機制，以提高案審質(zhì)量。
（九）關(guān)于案件審理制度的政策依據(jù)
《辦法》規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國稅收征收管理法》、《中華人民共和國行政處罰法》及國務(wù)院《關(guān)于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》等法律、法規(guī)的規(guī)定，制定本辦法。第一，根據(jù)征管法實施細(xì)則第9條第2款規(guī)定，國家稅務(wù)總局應(yīng)當(dāng)明確劃分稅務(wù)局和稽查局的職責(zé)，避免職責(zé)交叉。重大案件審理工作實際上也應(yīng)當(dāng)歸屬于稅務(wù)局和稽查局的職責(zé)劃分范疇。第二，根據(jù)新《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》第46條第3款：案情復(fù)雜的，稽查局應(yīng)當(dāng)集體審理；案情重大的，稽查局應(yīng)當(dāng)依照國家稅務(wù)總局有關(guān)規(guī)定報請所屬稅務(wù)局集體審理。由此，重大案件審理制度并不是稽查工作規(guī)程下的子規(guī)程，而是對稽查工作規(guī)程的作出的特殊規(guī)定。綜上，建議重大案件審理的政策依據(jù)還應(yīng)當(dāng)至少包括《征管法實施細(xì)則》和《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》。
（十）關(guān)于超期作出決定滯納金的加收
根據(jù)征管法實施細(xì)則第75條規(guī)定，加收滯納金的起止時間，為法律、行政法規(guī)規(guī)定或者稅務(wù)機關(guān)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定確定的稅款繳納期限屆滿次日起至納稅人、扣繳義務(wù)人實際繳納或者解繳稅款之日止。實踐中，重大案件審理存在普遍超過40天的審理期限的情況，因重大案件涉及稅款金額通常較大，如果稅務(wù)機關(guān)予以加收滯納金，那么滯納金金額將會很大，對此納稅人反響強烈，這種情況，是否屬于稅收征管法第五十二條所稱稅務(wù)機關(guān)的責(zé)任（細(xì)則解釋為指稅務(wù)機關(guān)適用稅收法律、行政法規(guī)不當(dāng)或者執(zhí)法行為違法）？對此，建議予以解釋或者進(jìn)一步予以明確。
（十一）關(guān)于審委會辦公室的初審權(quán)限問題
根據(jù)《辦法》規(guī)定，審委會辦公室如判定稽查移送的案件事實清楚、證據(jù)確鑿，符合法定程序、適用法律正確，擬處理意見適當(dāng)?shù)模筒恍枰獔髮徫瘯M(jìn)行集體審理。審委會辦公室的這項初審權(quán)限過大，如不正確行使，會存在較大的制度真空。建議修訂《辦法》時，將審委會辦公室的初審權(quán)與其他成員單位進(jìn)行合理分擔(dān)，強制規(guī)定審理委員會辦公室在審理過程中必須會同有關(guān)業(yè)務(wù)部門共同進(jìn)行。
（十二）關(guān)于重大案件審理案例庫的建立
重大案件審理的結(jié)果不僅僅會影響其審理的某一個案件，同時也往往會在一定的范圍內(nèi)起到同類案件的示范效應(yīng)。建議建立重大案件案例機制，使同類案件得到相同處理，以保證處理、處罰決定的公平公正。
（十三）關(guān)于配套制度建設(shè)
建議制定稅務(wù)案件證據(jù)制度，明確證據(jù)要求、證明標(biāo)準(zhǔn)、證明對象、證據(jù)審查判斷、舉證責(zé)任分配等內(nèi)容，給基層執(zhí)法予以程序上的規(guī)范和制度上的指引。這樣既便于基層在審案時予以把握，同時又有利于降低執(zhí)法風(fēng)險。
南充市國稅局政策法規(guī)處 魏勇
