[ 楊朝霞 ]——(2012-3-15) / 已閱17509次
作為法定的環境監管機關，環保機關（包括政府環境保護主管部門以及其它兼有環保職責的自然資源管理部門）以民事原告身份提起環境公益訴訟，具有理論上的正當性，也具有現實上的必要性。[43]況且，在公民和環保組織因過于稚弱等原因而未能起訴，檢察機關可能基于對不同類型公益的衡量和選擇而忽略或舍棄環境公益的情形下，環保機關擔當環境民事公益訴訟的原告就是必須而不可或缺的。但是，環保機關在組織屬性上畢竟屬于行政機關，健全完善環境行政管理的體制和機制，積極高效地履行環境監管職責，無疑是其本職工作和中心任務，而不應本末倒置，弱化甚至放棄其環境監管的本位職責，如果熱衷于環境民事公益訴訟的“兼職事業”，就會造成行政資源和司法資源的雙重浪費，破壞維護環境公益的正常格局。[44]換言之，只有已經依法履行了環境監管職責，仍不能有效保護環境公益的，環保機關才可作為原告提起環境民事公益訴訟。[45]盡管享有行政職權的環保機關作為原告提起環境民事公益訴訟看似違背傳統法學基本原理，但實則不僅正當而且必要。也許正是由于這些“特立獨行”的制度和“標新立異”的創新，[46]環境法常常被被貼上所謂“流浪者”、“革命者”甚至“叛逆者”的標簽，而被“傳統法學范疇所拒斥，被傳統法學價值理念所放逐。”[47]實際上，環境法的任何理念創新或制度變革只不過是傳統法學原理面對環境危機的一種與時俱進的因應而已。“山還是那座山，河還是那條河”，不同的，只是山上面多了幾棵樹，河里邊少了幾個壩而已！換言之，環境法絕不是什么“流浪者”、“革命者”甚至“叛逆者”，[48]它只是法律大家族里的一個新成員而已。如果非要對環境法作個定位或貼個標簽的話，愚以為，用“開拓者”似乎更為合適！
注釋:
[1]最高人民法院《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》第13條規定，人民法院應當“依法受理環境保護行政部門代表國家提起的環境污染損害賠償糾紛案件，嚴厲打擊一切破壞環境的行為”。
[2]參見王研：《養豬企業污染千人水源 昆明環保局提起云南首例環境公益訴訟》， http://www. chinacourt. org/html/arti-cle/201008/13/423168.shtml,2010年8月30日訪問。
[3]兼有公眾性環境公益和公共性環境公益的，則為混合性環境公益。
[4]參見呂霞：《環境公益訴訟的性質和種類—從對“公益”的解剖入手》，載《中國人口·資源與環境》2009年第3期。
[5]生態性環境公益雖然不直接體現經濟價值，但采用一定的評估手段，可把其折算為一定的經濟價值。然而，在發展經濟的實踐中，環境的生態價值往往容易被忽視。實際上，環境所提供的生態價值要高于資源經濟價值。據我國學者的研究，在森林的效益總量里，木材經濟效益占11%，花卉、藤類、藥用等經濟效益占1%，而森林固定二氧化碳、釋放氧氣、改良土壤、固土保肥、蓄水調洪等生態效益卻達到了87%；另據日本學者的預測，森林的經濟效益與生態效益的比例為1: 6至1: 20。參見唐建榮主編：《生態經濟學》，化學工業出版社2005年版，第68頁。
[6]不過，對于某些環境侵害而言，如噪聲干擾、毒氣泄漏、核事故等，這兩種公益的受損幾乎是同時發生的，并無明顯的先后順序。
[7]以化工廠污染河湖為例，在圖1中，公眾性環境公益指的是D中的公眾人體健康利益，E中養殖戶的魚蝦財產利益，F中漁民捕撈利益，G中其他企業可分配的總量控制下的環境容量利益。當養殖戶和漁民不多時則體現為私益。換言之，對于這種公眾性環境公益而言，私益和公益的區分只是相對的，很難有一個絕對的標準。公共性環境公益指的是B中的飲用水供給利益、C中的水環境容量資源、水產動植物資源等利益（包括水產資源自身蘊含的經濟利益和生態利益兩個方面）。
[8]環保機關利用自身的專業優勢，可以在證據收集等方面發揮支持起訴的作用。
[9]參見楊朝霞：《環境權論》，中國政法大學2009年環境法學博士學位論文，第83-86頁。
[10]呂忠梅：《論公民環境權》，載《法學研究》1995年第2期。
[11]張俊浩教授將人格權分為物質性人格權和精神性人格權，前者主要包括生命權、健康權、身體權等，后者主要包括姓名權、肖像權、隱私權、名譽權等。參見張俊浩主編：《民法學原理（上冊）》，中國政法大學出版社2000年版，第122-124頁。
[12]環境侵害大多表現為污染物進入大氣、河流、海洋之中，經遷移變化之后，往往會給并不相鄰的遠距離主體造成污染損害，對此，以相鄰權作為權利基礎則很難使受害者得到救濟。
[13]例如，國有公共道路對兩旁住戶的噪聲污染問題，住戶便難以運用相鄰權尋求維權救濟。
[14]例如，臨近的新建高樓遮擋了公園的采光，損害了公園的景觀時，此種采光和景觀方面的環境利益就難以運用相鄰權來保護和救濟。
[15]參見王利明：《物權法論》，中國政法大學出版社1998年版，第444頁。
[16]例如，2010年3月13日，中央電視臺法制頻道CCTV 12《保衛環境 司法亮劍》節目中報道的陳志平死魚索賠案就是這樣的情況。該案中，巢湖市環保局居巢區環保分局局長何中軍表示，由于養豬戶是分散型的一家一戶型，不屬于集約化畜禽養殖企業的性質，不屬于環評的范圍。但多家分散排放的畜禽廢水實際上卻造成了環境損害，產生所謂“執法失靈”。
[17]2009年通過的《限期治理管理辦法》第2條規定：排污單位的污染源濃度超標或總量超標的，才適用限期治理。
[18]如2000年的《大氣污染防治法》第61條規定：對造成污染事故的企事業單位，可處直接經濟損失50％以下罰款，但最高不超過50萬元。
[19]這是因為，根據公法和私法的劃分原則，基于有限政府、法治政府的基本要求，作為具體行政行為的行政命令應有一定的適用邊界，不能過多干預民事領域。參見黃開智：《論責令改正的適用》，載《中國工商管理研究》2005年第9期；肖金明：《政府執法方式變革：建立和完善“官告民”制度》，載《中國行政管理》2008年第1期。此外，在具體立法上，2010年1月19日出臺的《環境行政處罰辦法》第12條規定的“責令改正”的行政命令，在具體形式上包括：(1)責令停止建設；(2)責令停止試生產；(3)責令停止生產或者使用；(4)責令限期建設配套設施；(5)責令重新安裝使用；(6)責令限期拆除；(7)責令停止違法行為；(8)責令限期治理；(9)法律、法規或者規章設定的責令改正或者限期改正違法行為的行政命令的其他具體形式。
[20]參見趙旻：《松花江污染案對我國現行民事訴訟法的拷問—由北大師生以自然物作為共同原告提起民事訴訟一事引發的程序法上的思考》，載《河北經貿大學學報》2007年第1期。
[21]事實上，對于已經造成人身損害和財產損失的環境侵害而言，污染受害者往往只關心對所受人身和財產損失的救濟，對于遭污染或破壞的環境卻較少關心，以致被污染的環境不能通過訴訟而得到相應的補救（恢復和治理）。例如，漁民行使訴權追求的是財產損失的賠償，而不是水體污染的消除。這樣的結果是，侵害者支付的賠償金即使能夠彌補漁民的損失，也不能彌補對污染河湖、海域所造成的環境損害。
[22]參見王燦發：《從一起大氣污染集團訴訟案件的判決看我國的環境訴訟》，載李恒遠、常紀文主編：《中國環境法治》（2006年卷），中國環境科學出版社2007年版，第102-105頁。
[23]例如，是否造成生命健康權的侵害須符合相應的醫學標準，即以實際產生疾病或造成傷亡作為承擔責任的標準，然而，造成疾病或傷亡時，環境污染和生態破壞已然十分嚴重，此時再去保護環境已經過遲了。
[24]例如，徐國棟教授、呂忠梅教授等對綠色民法典的研究，便是在民法領域的努力。再如，2010年8月25日，《刑法修正案（八）草案》第三百三十八條不再將財產損失或人身傷亡等作為重大環境污染事故罪的要件，而規定為只要“嚴重污染環境”就構成犯罪，便是在刑法領域的努力。
[25]See Joseph L. Sax，the Public Trust: a New Character of Environmental Rights. In: Defending the Environment：A Strategy for Citizen Action, New York, Alfred A. Knopf,1970，pp. 158-174.
[26]這兩次會議中有關環境權問題的報告以及后來陸續發表的環境權方面的部分論文被大阪律師會環境權研究會編輯的《環境權》（1973年）所收入。參見杜剛建：《日本的環境權理論和制度》，載《中國法學》1994年第6期。
[27]即在自然環境的變化成為阻礙人們增強身體強壯、精神活動的積極發展的因素的情況下，以作為日本《憲法》第13條防御權的環境權為基礎，受害人可以請求侵害排除。
[28]該學說主張，為了保障國民能夠享受健康而富有文化內容的最低限度的生活，國家有責任施行旨在環境保全的各種政策和措施。
[29]日本學者淡路剛久教授主張，作為貫徹環境權理念的環境權實現的手段，應該承認居民作為權利人參加環境管理和訴訟的權利，并且在環境法上明確環境非政府組織（Non-Governmental Organization）和環境非贏利組織（Non-Profit Organiza-tion）的法律地位。此外，環境參與權論還認為，居民在參加開發計劃的立案過程中，情報公開、聽取意見、公開討論等方式也是非常重要的。參見羅麗：《日本環境權理論和實踐的新展開》，載《當代法學》2007年第3期。
[30]參見葉俊榮：《環境政策與法律》，中國政法大學出版社2003年版，第1-33頁。
[31]參見蔡守秋：《環境權初探》，載《中國社會科學》1982年第3期；呂忠梅：《溝通與協調之途—論公民環境權的民法保護》，中國人民大學出版社2005年版；吳衛星：《環境權研究》，法律出版社2007年版。
[32]對于經濟性環境利益，另設立自然資源所有權以及自然資源開發利用權（即狹義的自然資源權）。
[33]參見前注[9]，楊朝霞文，第121-175頁。
[34]針對溫室效應，我們不宜針對氣候環境而成立所謂氣候環境權，因為氣候利益只是一種利益鏈條較遠的生態利益，并非一種現實而直接的環境利益。對于氣候利益，環境法只能像民法以法益的形式保護某些經濟利益一樣，通過生態法益的形式對其進行保護，而不宜采用權利化的模式。
[35]自然資源的一部分或一定層次的生態服務功能（主要指環境的生命支持、景觀審美等功能）是環境權的客體，由環境權人享有。對自然資源各種功能的分配涉及環境權（如清潔水體權）、自然資源開發利用權（如取水權、捕撈權等）、環境容量權（如水排污權），是一個十分復雜的理論問題，需另文闡釋。
[36]2002年12月26日，天津市海洋局將造成海洋原油污染的英費尼特航運有限公司及其保險人倫敦汽船“塔·斯曼海輪”船東互保協會作為被告，向天津海事法院提起環境損害賠償訴訟，要求被告賠償海洋環境容量損失、海洋生態損失、海洋沉積物恢復費、游泳動物恢復費等費用。2004年6月，天津海事法院就該案進行了首次公開審理。經多次開庭審理后，一審法院于2004年12月30日公開宜判，判令兩被告“賠償原告海洋環境容量損失750.58萬元，調查、監測、評估費及生物修復研究經費245.23萬元，共計995.81萬元”。
[37]所謂訴訟信托，是指委托人將其實體權利及相應訴訟權利轉移給受托人（一般為公益團體），由受托人以自身的名義（訴訟當事人的身份），為實現實體利益進行訴訟，產生的訴訟利益歸于受益人的一種信托制度和訴訟制度。參見肖建華：《群體訴訟與我國代表人訴訟的比較研究》，載《比較法研究》1999年第2期；徐衛：《論訴訟信托》，載《河北法學》2006年第9期。
[38]如果國家機關沒有依職權向法院起訴，任何一個公民均可依公共信托的理論向法院提起訴訟，以保護信托的財產。參見陳榮宗、林慶苗：《民事訴訟法》，三民書局1996年版，第242頁。
[39]參見王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第627 - 628頁。
[40]See 33 U. S. C.§1365（b)（1）（B）．
[41]關于檢察機關能否作為環境民事公益訴訟原告甚至“主力”原告這一問題，學界爭議相當激烈，至今尚無定論。關于這一問題的爭論，具體可參見孫永生：《檢察機關能否提起環境民事公益訴訟》，載碧水藍天法律博客，http://yangzx. fyfz. cn/art/615189.htm,2010年9月10日訪問。
[42]檢察機關本來只可作為環境民事公益訴訟的“替補”性原告，但基于現實主義考慮，在公益精神稀缺、公眾力量稚嫩的當下，還需檢察機關充當“先鋒”，以期推進我國的環境民事公益訴訟早日走出當前困境，率先取得突破性進展。參見楊朝霞：《檢察機關應成為公益訴訟的先鋒》，載《中國環境報》2010年8月24日第3版。
[43]環保部門作為環境保護的專職行政機關，其作為原告，同公民、環保組織、檢察機關相比，具有技術、設備、能力等方面的比較優勢，更能有效維護環境公益。其次，環保部門還可以避免檢察機關“監督員”兼“運動員”的角色沖突，比檢察機關更具有法律地位上的正當性。參見楊朝霞：《檢察機關應成為環境民事公益訴訟的主力軍嗎？》，載《綠葉》2010年第9期。
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