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  • 美國(guó)證券法域外管轄的最新發(fā)展及其啟示

    [ 彭岳 ]——(2012-3-21) / 已閱13046次

    四、《華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》的修正

    Morrison案確立的“交易標(biāo)準(zhǔn)”具有以確定性犧牲靈活性、以形式主義代替功能主義的特征,有可能產(chǎn)生對(duì)投資者利益保護(hù)不足的問題。早在最高法院就Morrison案作出判決之前,大多數(shù)法律觀察家已經(jīng)預(yù)見到法院會(huì)全面阻止“外國(guó)次方”訴訟。為應(yīng)對(duì)投資者保護(hù)不足的問題,一些國(guó)會(huì)議員主張通過立法全面擴(kuò)張個(gè)人權(quán)利,一些議員則主張將執(zhí)行權(quán)賦予SEC。(注:Richard W.Painter,Douglas Dunham&Ellen Quackenbos,When Courts and Congress Don’t Say What They Mean:Initial Reactions to Morrison v.National Australia Bank and to the Extraterritorial Jurisdiction Provisions of the Dodd-Frank Act,at*2,University of Minnesota Law School Legal Studies Research Paper Series Research Paper No.10-40,available at http://ssrn.com/abstract=1662590.)幾經(jīng)妥協(xié),在2010年7月21日通過的《華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》(Dodd-Frank Act)第7216條中,國(guó)會(huì)對(duì)聯(lián)邦最高法院的“交易標(biāo)準(zhǔn)”作出了間接修正:

    其一,Dodd-Frank Act重新引入了“行為標(biāo)準(zhǔn)”和“效果標(biāo)準(zhǔn)”,從而肯定了美國(guó)證券法具有域外適用的效力。在該法案中,“行為標(biāo)準(zhǔn)”被界定為:如一行為發(fā)生在美國(guó),是促成違法的重要步驟,即使證券交易發(fā)生在美國(guó)之外,并且僅包括外國(guó)投資者,法院有權(quán)管轄。“效果標(biāo)準(zhǔn)”被界定為:如一行為發(fā)生于美國(guó)之外,但在美國(guó)具有可預(yù)見的實(shí)質(zhì)性效果,法院有權(quán)管轄。

    其二,Dodd-Frank Act對(duì)“行為標(biāo)準(zhǔn)”和“效果標(biāo)準(zhǔn)”的適用范圍進(jìn)行了嚴(yán)格的限制,在一定程度上默認(rèn)了最高法院在Morrison案中所設(shè)立的“交易標(biāo)準(zhǔn)”。該法案對(duì)“行為標(biāo)準(zhǔn)”和“效果標(biāo)準(zhǔn)”的限制主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:第一,實(shí)體方面,“行為標(biāo)準(zhǔn)”和“效果標(biāo)準(zhǔn)”僅適用于違反1933年《證券法》第17(a)條和1940年《投資顧問法》第206條的情形;第二,程序方面,“行為標(biāo)準(zhǔn)”和“效果標(biāo)準(zhǔn)”僅適用于SEC和美國(guó)政府提起的訴訟或發(fā)起的程序之中。

    考慮到最高法院在Morrison案中的分析思路,《華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》所采取的立法模式讓人困惑不解。具體而言,“交易標(biāo)準(zhǔn)”所處理的法律問題在性質(zhì)上有別于“行為標(biāo)準(zhǔn)”和“效果標(biāo)準(zhǔn)”,即“交易標(biāo)準(zhǔn)”討論的是實(shí)體問題,而“行為標(biāo)準(zhǔn)”和“效果標(biāo)準(zhǔn)”討論的是程序問題。在“交易標(biāo)準(zhǔn)”下,法院對(duì)證券欺詐案件擁有無可質(zhì)疑的管轄權(quán),有疑問的是實(shí)體法是否具有域外適用效力;在“行為標(biāo)準(zhǔn)”和“效果標(biāo)準(zhǔn)”下,實(shí)體法擁有無可質(zhì)疑的域外適用效力,有疑問的是法院是否擁有事項(xiàng)管轄權(quán)。在法院已經(jīng)否定證券法具有域外效力但承認(rèn)法院擁有事項(xiàng)管轄權(quán)的情況下,Dodd-Frank Act所采用的“效果標(biāo)準(zhǔn)”和“行為標(biāo)準(zhǔn)”并沒有給Morrison案增加任何新的要素,其效果僅僅在于強(qiáng)調(diào)法院對(duì)SEC或美國(guó)政府提起的訴訟或發(fā)起的程序擁有管轄權(quán),并且將此管轄權(quán)限定在滿足“效果標(biāo)準(zhǔn)”和“行為標(biāo)準(zhǔn)”的基礎(chǔ)之上。就此,為了適用Dodd-Frank Act第7216條,一項(xiàng)訴訟必須同時(shí)滿足實(shí)體方面的“交易標(biāo)準(zhǔn)”,程序方面的“效果標(biāo)準(zhǔn)”和“行為標(biāo)準(zhǔn)”。易言之,與一般的證券集團(tuán)訴訟相比,由SEC或美國(guó)政府提起的證券欺詐訴訟反而條件更為嚴(yán)格。

    在Morrison案的語境下,通過字面含義解讀Dodd-Frank Act的措辭,很可能與國(guó)會(huì)的意圖相左。就此,是嚴(yán)格按照字面含義還是按照國(guó)會(huì)意圖適用Dodd-Frank Act涉及法的解釋問題,往往難有定論。在一定程度上,條款的爭(zhēng)論是解釋方法的爭(zhēng)論,而解釋方法的爭(zhēng)論是關(guān)于規(guī)制功能的爭(zhēng)論[9]。Dodd-Frank Act第7216條的功能是保護(hù)美國(guó)投資者和美國(guó)證券市場(chǎng),而Morrison案“交易標(biāo)準(zhǔn)”的功能是確定美國(guó)證券法的域外效力,兩者并不完全重合。為解決法院判決和立法語言之間顯而易見的“錯(cuò)配”(mismatch),或是最高法院推翻“交易標(biāo)準(zhǔn)”,或是國(guó)會(huì)修訂立法,近期看來這兩者顯然均不可行。

    需要強(qiáng)調(diào)的是,Dodd-Frank Act僅對(duì)由SEC和美國(guó)政府提出的訴訟設(shè)定了“效果標(biāo)準(zhǔn)”和“行為標(biāo)準(zhǔn)”要件,對(duì)于由私人提起的訴訟,仍僅需滿足“交易標(biāo)準(zhǔn)”即可。如2010年7月27日,紐約南區(qū)地方法院在Cornwell案的判決書中援引了Morrison案的“交易標(biāo)準(zhǔn)”,以此作為判斷原告是否有權(quán)提起訴訟的依據(jù)。Cornwell案的法官認(rèn)為,根據(jù)Morrison案的判決,法院應(yīng)當(dāng)僅僅依據(jù)“交易標(biāo)準(zhǔn)”來確定是否適用《證券交易法》第10(b)條,因此,即使其買方或賣方為美國(guó)投資者,即使該交易的某些方面發(fā)生在美國(guó),第10(b)條也不能適用于那些在國(guó)外證券交易所發(fā)生的外國(guó)證券交易行為。易言之,新的“交易標(biāo)準(zhǔn)”已經(jīng)完全拋棄了舊的“行為標(biāo)準(zhǔn)”或“效果標(biāo)準(zhǔn)”的重要支柱之一——保護(hù)利益受到損害的美國(guó)投資者。在新的“交易標(biāo)準(zhǔn)”下,法院不能再以保護(hù)本國(guó)投資者利益為由擴(kuò)張第10(b)條的適用范圍。(注:Kevin Cornwell et al.,v.Credit Suisse Group et al,Case 1:08-cv-03758-vm,Document 82,F(xiàn)iled 07/27/10.)

    從Cornwell的判決可以看出,采用“交易標(biāo)準(zhǔn)”有其優(yōu)點(diǎn),如它可促使法院和SEC一樣更為關(guān)注境內(nèi)市場(chǎng),并且保證美國(guó)的境內(nèi)市場(chǎng)制度有別于其他國(guó)家的相關(guān)制度。然而,如果考慮到資本市場(chǎng)的日益一體化以及各國(guó)證券監(jiān)管法律制度存在巨大差異的現(xiàn)實(shí),采用“交易標(biāo)準(zhǔn)”顯然不能有效地預(yù)防和打擊制度套利所引發(fā)的跨境欺詐行為[10]。因此,與“效果標(biāo)準(zhǔn)”和“行為標(biāo)準(zhǔn)”一樣,“交易標(biāo)準(zhǔn)”的單邊性決定了其劣于多邊體制。此外,“交易標(biāo)準(zhǔn)”極為重視行為的屬地性,這一典型的形式主義思維模式顯然不如“效果標(biāo)準(zhǔn)”和“行為標(biāo)準(zhǔn)”靈活,反而難以實(shí)現(xiàn)預(yù)防和打擊欺詐行為的目的——保護(hù)境內(nèi)投資者利益和維護(hù)證券市場(chǎng)穩(wěn)定。

    五、對(duì)中國(guó)證券法域外管轄的啟示

    雖然存在若干基本共識(shí),但國(guó)際法缺少明確的規(guī)則體系,從而使管轄之爭(zhēng)長(zhǎng)期處于不確定的狀態(tài)中。一方面,主張域外管轄的國(guó)家將其法律及其法院的管轄權(quán)擴(kuò)大適用于境外的人、財(cái)產(chǎn)和行為,而反對(duì)域外管轄的國(guó)家則認(rèn)為,前者過度擴(kuò)張管轄權(quán)的作法損害到本國(guó)國(guó)家主權(quán),應(yīng)對(duì)域外管轄行為實(shí)施嚴(yán)格限制。在理論上,在擴(kuò)張論和限制論之間存在一個(gè)適度的狀態(tài),可使主張擴(kuò)張管轄權(quán)的國(guó)家與主張限制管轄權(quán)的國(guó)家達(dá)成動(dòng)態(tài)利益平衡。但經(jīng)驗(yàn)表明,在純理論的語境下尋求或確定某一平衡點(diǎn)既不現(xiàn)實(shí)也無必要,當(dāng)務(wù)之急是尋求確定平衡點(diǎn)的方法而非認(rèn)定某一平衡點(diǎn)的具體位置。對(duì)于不同的法律部門,在同一方法下,平衡點(diǎn)會(huì)有所不同;同理,對(duì)于同一法律部門,在不同的方法下,平衡點(diǎn)也會(huì)有所差異。就此,美國(guó)證券法域外管轄的最新發(fā)展為如何確定平衡點(diǎn)提供了一個(gè)可資分析的范本。

    中國(guó)的證券市場(chǎng)是在一個(gè)受到金融壓制的體制下發(fā)展起來的,其對(duì)外實(shí)施國(guó)際資本流動(dòng)控制,對(duì)內(nèi)限制不同金融資產(chǎn)之間開展有效的競(jìng)爭(zhēng)[11]。與之相適應(yīng),證券民事訴訟在中國(guó)經(jīng)歷了四個(gè)階段:“駁回起訴”(1996年10月-2001年9月)、“暫不受理”(2001年9月-2002年1月)、“有條件受理”(2002年1月-2003年1月)和“實(shí)踐操作”(2003年1月至今)。當(dāng)前,在訴訟形式、前置程序和律師收費(fèi)模式的制度設(shè)計(jì)等方面仍存在諸多問題有待解決。在這一封閉且相對(duì)落后的體系下,證券法無暇顧及域外適用問題實(shí)屬正常。為建立國(guó)際金融中心,封閉的證券市場(chǎng)必須開放,這就意味著跨境證券欺詐行為將利用中外證券法律之間的差異實(shí)施制度套利。為保護(hù)境內(nèi)投資者的利益和維護(hù)境內(nèi)證券市場(chǎng)秩序,中國(guó)有必要認(rèn)真考慮證券法的域外管轄問題。

    在經(jīng)濟(jì)管制領(lǐng)域過度推行本國(guó)法律的域外效力,與一國(guó)國(guó)力密切相關(guān)。雖然在證券領(lǐng)域因美國(guó)反欺詐規(guī)則的域外適用所引發(fā)的爭(zhēng)端很少,從國(guó)際禮讓的角度考慮,不管一國(guó)如何強(qiáng)大,也應(yīng)考慮到基本的國(guó)際法規(guī)則。特別就中國(guó)而言,考慮到中國(guó)國(guó)力特別是資本市場(chǎng)發(fā)展的現(xiàn)狀,應(yīng)有限度地?cái)U(kuò)張本國(guó)證券法的域外適用。參照Morrison案和Dodd-Frank Act的作法,建議如下:

    其一,中國(guó)應(yīng)刻意模糊證券法的域外管轄問題,而非在法律中進(jìn)行明確的自我限定。根據(jù)《證券法》第2條的規(guī)定,中國(guó)證券法并無域外效力,在此情況下,即使中國(guó)法院對(duì)含有涉外因素的案件取得司法管轄權(quán),如果相關(guān)發(fā)行和交易行為發(fā)生在中國(guó)境外,則法院仍將受到證券法立法管轄權(quán)的限制而難以適用中國(guó)《證券法》。當(dāng)然,理論上中國(guó)法院可以適用他國(guó)證券法來處理證券欺詐案件,但這很可能意味著動(dòng)用本國(guó)司法資源為他國(guó)利益而行事,從而難以獲得支持[12]。就此,《證券法》第2條所規(guī)定的適用范圍將造成一個(gè)較大的法律真空地帶,從而使某些侵害境內(nèi)投資者或境內(nèi)資本市場(chǎng)的跨境欺詐行為逃脫中國(guó)《證券法》的管轄。反觀美國(guó)的《證券交易法》,其并未明確法律是否具有域外效力,盡管聯(lián)邦最高法院根據(jù)“除非具有相反意圖,國(guó)會(huì)立法僅適用于美國(guó)轄區(qū)之內(nèi)”的傳統(tǒng)推定美國(guó)證券法并無域外效力,但這僅與中國(guó)《證券法》第2條的規(guī)定表面上一致。具體而言,Morrison案所確立的“交易標(biāo)準(zhǔn)”還適用于那些在美國(guó)證券交易所上市的證券的交易行為,而不管該交易行為發(fā)生在境外或境內(nèi)。因此,即使按照“交易標(biāo)準(zhǔn)”,甚至是重疊適用“效果標(biāo)準(zhǔn)”和“行為標(biāo)準(zhǔn)”,美國(guó)證券法的域外管轄范圍也寬于中國(guó)《證券法》,這就有力地保護(hù)了美國(guó)投資者和美國(guó)資本市場(chǎng)。

    其二,就證券法的域外管轄問題,應(yīng)賦予中國(guó)法院一定的自主權(quán)。如果立法機(jī)構(gòu)明確了證券法的域外適用問題,則即使相關(guān)立法規(guī)定與國(guó)際法相抵觸,法院也應(yīng)按照立法機(jī)關(guān)的意圖適用證券法。反之,如果立法機(jī)構(gòu)并未明確證券法的域外適用問題,則法院應(yīng)遵從國(guó)際禮讓,以國(guó)內(nèi)立法不違反國(guó)際法為出發(fā)點(diǎn)對(duì)法律進(jìn)行解釋。就此,法院可根據(jù)主張域外管轄的不同依據(jù)來作出不同“交通信號(hào)燈”反應(yīng):(1)綠燈通行。如果相關(guān)依據(jù)是國(guó)際法所公認(rèn)的單一或主要依據(jù),如屬地管轄,則法院可以認(rèn)可證券法的域外效力。(2)黃燈警告。如果相關(guān)依據(jù)可能與其他國(guó)家主張域外管轄的依據(jù)相沖突,但本國(guó)所主張的依據(jù)并非國(guó)際法所承認(rèn)的主要依據(jù),如屬人管轄,則法院對(duì)于本國(guó)證券法的域外效力應(yīng)持警覺態(tài)度。(3)紅燈禁止。如果域外管轄沒有任何國(guó)際法依據(jù),則法院應(yīng)拒絕證券法的域外管轄[13]。通過“交通信號(hào)燈”的指示,法院可最大限度地平衡靈活性和確定性,使得中國(guó)《證券法》域外管轄的范圍與時(shí)俱進(jìn)。

    其三,就證券法的域外管轄問題,法院應(yīng)充分考慮和尊重中國(guó)證監(jiān)會(huì)的相關(guān)決定。就證券法的域外管轄問題,美國(guó)聯(lián)邦法院的分析方法經(jīng)歷了一個(gè)范式大變革,即從程序性的司法管轄問題轉(zhuǎn)化為實(shí)體性的立法管轄問題。與之相對(duì)應(yīng),原有的“效果標(biāo)準(zhǔn)”和“行為標(biāo)準(zhǔn)”也讓位于“交易標(biāo)準(zhǔn)”。但如上所述,即使是“交易標(biāo)準(zhǔn)”,仍存在諸多不足之處,需要在其后的司法判決中加以完善。Dodd-Frank Act雖意圖補(bǔ)救“交易標(biāo)準(zhǔn)”的不足,但是混淆了程序問題和實(shí)體問題,從而在立法和司法之間形成了“錯(cuò)配”,反而限制了“交易標(biāo)準(zhǔn)”的適用范圍。與美國(guó)通過判例法逐步完善分析方法有所不同,最高人民法院的司法解釋發(fā)揮著立法的功能,這雖有助于法院系統(tǒng)形成一致意見,卻是以犧牲規(guī)則的“進(jìn)化能力”為代價(jià)的。因此,與其讓最高人民法院對(duì)于域外管轄問題一錘定音,不如將完善規(guī)則的功能授權(quán)給更具專業(yè)性和全球眼光的證監(jiān)會(huì)。當(dāng)然,此一建議具有一定的精英主義式的反民主論色彩。為防止中國(guó)證監(jiān)會(huì)濫用權(quán)力,損害投資者利益,一個(gè)可行的方案是,當(dāng)“交通信號(hào)燈”顯示為黃燈警告時(shí),法院應(yīng)尊重證監(jiān)會(huì)的解釋;當(dāng)“交通信號(hào)燈”顯示為紅燈禁行時(shí),法院應(yīng)慮及國(guó)際法的約束效應(yīng)。如果確有必要,一項(xiàng)違反國(guó)際法規(guī)則的域外適用事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)通過法律的形式加以界定。




    注釋:
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