[ 王欣新 ]——(2012-3-21) / 已閱15975次
王欣新 中國人民大學法學院 教授
一、破產案件受理難問題產生的原因
破產法是市場經濟國家最為重要的法律之一，對市場經濟秩序起到關鍵性的保障作用。但在我國新《企業破產法》制定實施后，破產案件的受理數量并沒有像人們預期的那樣有所上升，反而是在逐年下降。而同期全國僅因連續兩年不進行工商年檢而被吊銷營業執照的企業就數量驚人，這些被吊銷的企業大部分都屬于應破產而未破產的企業。破產案件數量下降的原因既有無人提出破產申請的問題，也存在當事人的申請不能被人民法院依法受理的問題。此外，還存在因政策性破產被廢止而使破產案件數量下降的因素。這種現象表明破產法的順利實施還存在多方的困難與阻力，破產制度在我國還沒有真正普遍建立起來。如果這一問題不能得到解決，市場經濟秩序就不可能得到充分的保障，企業的市場退出機制也不可能健全完善。
破產案件受理難存在多方面的原因，但主要還是思想、制度上的問題。
第一是思想觀念上的問題。一些人沒有真正理解破產法在市場經濟中的重要社會調整作用，沒有認識到破產法調整特定情況下債務清償問題的實質效應，是在保障商品經濟正常秩序的信用商品交換關系，是在維持社會的經濟公平與正義。有一些人則是片面地理解破產法的調整作用，認為破產法就是要把企業破產清算倒閉，不了解現代破產法是由破產清算制度與重整、和解等企業挽救制度兩部分組成，不懂得積極利用破產挽救機制，多角度發揮破產法的作用解決債務危機。還有一些人則是對破產清算制度存在誤解和抵觸心理，總認為企業破產對社會會起到消極破壞效用，不愿受理破產清算案件，沒有認識到“這些經營失敗且無法挽救的企業猶如社會之惡性腫瘤，對其破產切除手術越猶豫拖延，向健康企業傳染的范圍就越大，不僅會將其他企業拖破產，使更多的職工失業，企業財產也會消耗流失殆盡，使社會問題更加難以解決，為社會危機更危險的爆發積蓄能量”，[1]只有及時對其破產清算才能保證市場經濟優勝劣汰競爭基本規律的實現。而且，企業經營失敗倒閉，在市場經濟社會是一種普遍存在的正�，F象，對那些應當破產的企業不進行破產，并沒有消除客觀上已經存在的現象與問題，更不能解決由此引發的社會矛盾，反而是對人們法制觀念的破壞，是對市場經濟秩序的人為破壞。
此外，在舊破產法實施過程中采取的政策性破產做法，也給人們對破產法的正確理解與實施造成嚴重誤導。所謂政策性破產實質上不過是借破產之名，行國有企業行政關閉之實，其制定目的主要是要解決地方政府關閉虧損國企時職工安置費用不足的財政困難等問題，所以強調政策性破產必須經政府審批后啟動，破產企業所有財產包括設置抵押等物權擔保的財產都必須優先清償職工債權和安置費用，與破產法“保護債權人、債務人的合法權益，維護社會主義市場經濟秩序”[2]的立法宗旨是完全不同甚至相互沖突的，混淆了破產法與社會保障法、勞動法的調整范圍，所以在新破產法中明確規定予以限期廢除。[3]由于政策性破產立法目標的改變以及對地方政府產生的實際財政利益，所以地方政府對此十分積極，也愿意承擔解決職工失業救濟等社會問題的工作（費用則主要由倒霉的債權人承擔），故而人民法院審理破產案件時遇到的社會障礙較少，工作量與難度也不大。由此在一些人的思想上也形成了對破產案件受理與審理程序的錯誤觀念和思維定勢，形成了一套錯誤的操作慣例。這些思想觀念上的問題，構成新破產法實施中的層層障礙，而這些障礙首先就體現在破產案件的受理上，如對當事人特別是債權人提出的破產申請采取消極推諉態度，得不到政府明確表態同意或支持的破產申請案件，人民法院往往多方推諉，不愿受理。
第二，一些地方政府有關部門對企業破產案件產生的社會問題不履行法定職責予以解決，采取消極不配合的態度。由于我國立法不完善、社會保障制度不健全等原因，破產企業職工的失業救濟安置等社會問題的解決存在一定困難（其實即使在立法完善、社會保障制度健全的國家也會同樣存在問題），并可能引發社會不穩定等問題。由于這些社會問題的解決往往需要地方政府有關部門花費時間、精力，甚至地方政府財政的資金，影響其既得利益，導致一些地方政府對人民法院受理破產案件采取消極不配合、甚至抵制的態度，在案件受理后將社會矛盾全部推給人民法院，不愿承擔其解決破產社會問題的本職工作，這也加劇了人民法院受理破產案件的畏難情緒。破產案件是應由人民法院審理，但人民法院只審理涉及債務清償的問題，一個企業的破產往往在債務清償之外還會產生一系列社會問題，這些問題的解決通常并不屬于人民法院的職權范圍，人民法院也不具備解決這些問題的社會資源，如職工的失業救濟安置問題等，這些問題均應由地方政府有關部門解決。但因這些工作在一些人看來是費錢費力、只有麻煩、沒有利益且不顯政績的事情，在缺乏對其不履責行為追究法律責任規定的情況下，當然是能推則推，能拖則拖，有的地方政府甚至直接干預限制人民法院依法受理破產案件。
第三，人民法院內部涉及破產案件審理的相關制度不健全、不合理，也是破產案件受理難的重要原因。其一，目前大多數人民法院將破產案件放在商事審判庭審理，由各個法官輪流審理，沒有設置破產審判庭或專業的合議庭、審判組，沒有組織形成專業化的審理隊伍，不僅審判人員的專業化程度不高、專業知識不足，而且由于破產案件在其審理的案件中僅占很少數量，一般也缺乏積極審理案件、提高業務水平的動力，加之破產案件的法律難題較多，社會問題繁多復雜，法官對受理破產案件往往存在畏難情緒。其二，對破產案件審理的業績考核指標不合理：1.辦案數量折抵計算不合理。破產案件比一般民商事案件要復雜難辦得多，要花費更多時間、精力，相當于很多件民商事案件的工作量，而一個大型企業如證券公司的破產甚至超過上百件普通案件的工作量，但在績效考核時往往是以一般案件為基礎折量計算，工作業績得不到合理評價。2.審限和結案率的考核規定不合理。破產案件的審理周期比一般民商事案件長得多，大型企業復雜的破產案件往往要3、5年甚至更長時間才能審結�，F在大多數人民法院仍將破產案件的審限和結案率納入一般民商事案件中考核，那些到了年底仍不能結案的破產案件也算入未結案的范圍，這必然會影響審理法官甚至整個審判庭的工作業績，從而損害其受理破產案件的積極性。
第四，對破產案件受理的法律規定不夠具體、明確，缺乏健全有效的監督機制，也為消極推諉、拒不受理破產案件的行為提供了可乘之機。其一是有關破產案件受理的實體法律規定方面存在的問題。這主要是立法對破產原因特別是債權人在何種情況下可以提出破產申請、提出申請時的舉證責任等規定存在不足。其二是有關破產案件受理的程序法方面存在的問題。這主要是立法對人民法院不依法受理破產案件沒有有效的監督糾正程序。
二、完善解決破產案件受理難問題的配套機制
要想解決破產案件受理難的問題，第一是必須糾正對破產法的誤解與偏見，解決思想上的問題，讓人們認識到，破產法是保障市場經濟秩序最重要的法律之一，其調整作用是任何其他法律制度所無法取代的，要改變過去在政策性破產下形成的錯誤觀念和思維定勢，糾正錯誤的操作慣例，調整過去對破產案件要“嚴把受理關”的舊理念，真正做到依法受理破產案件，“公平清理債權債務，保護債權人和債務人的合法權益，維護社會主義市場經濟秩序”。[4]
第二，要制定相關法律、法規、行政規章，進一步明確地方政府有關部門負有解決企業破產可能產生的各種社會問題的職責，并規定不履行職責者的法律責任，且切實執行，為人民法院受理破產案件提供寬松的社會環境，解除其后顧之憂。要堅決糾正破產案件受理后把所有社會問題都甩給人民法院的錯誤做法。過去在評價政府有關部門一項工作的重要性特別是社會意義時，往往提到“一票否決制”、“首長負責制”，在破產案件社會問題的解決上也應當實行這些制度。破產案件受理后，地方政府有關部門必須積極、主動、及時地承擔破產企業職工救濟安置等問題，維護社會穩定。凡是在破產案件受理后將政府應負責解決的社會工作推諉給人民法院者，凡是在破產企業職工因救濟安置等問題引發矛盾后仍推諉責任不及時解決者，一律追究其法律責任，造成嚴重后果的，追究其瀆職的刑事責任。再出現破產企業職工因救濟安置等社會問題而在人民法院門口靜坐請愿等情況時，該由哪個政府有關部門解決的，該部門應立即將人接走，否則就應追究其瀆職責任。
第三，健全人民法院內部相關制度。具備條件的人民法院應當設置專門的破產審判庭或破產合議庭，建立專業化的破產案件審理組織。在對案件進行審限管理和對法官進行績效考評時，不應以普通民商事案件的審限確定破產案件的審限，不應將破產案件記入年終未結案件基數內，對于法官承辦破產案件的業績數量應當單獨進行統計，合理量化，鼓勵法官積極辦理破產案件。
三、完善解決破產案件受理難問題的法律機制
首先，要制定司法解釋，健全破產案件受理上的監督制約機制。為此應在實體問題方面明確規定對破產原因的具體適用情況，特別是要明確規定在何種情況下債權人可以提出破產申請、何種情況下人民法院應當受理破產申請等問題�！镀髽I破產法》第2條第1款規定，破產原因是“企業法人不能清償到期債務，并且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力”。據此規定，破產原因可分為兩種情況：其一，債務人不能清償到期債務，并且資產不足以清償全部債務；其二，債務人不能清償到期債務，并且明顯缺乏清償能力。前者主要適用于債務人提出破產申請，資不抵債現象明顯、易于判斷的案件；后者適用于債權人提出破產申請以及債務人提出破產申請、資不抵債現象不易判斷的案件。筆者認為，“債務人不能清償到期債務”（簡稱不能清償），是指債務人對已到償還期限、提出清償要求且無合理爭議或經生效法律文書確定的債務在較長期間內持續不能清償的客觀財產狀況。資不抵債是指債務人的資產不足以清償全部債務。資不抵債的著眼點是資債比例關系，考察債務人的償還能力僅以實有財產為限，不考慮信用、能力等可能的償還因素，計算債務數額時，不考慮是否到期，均納入總額之內。債務人的資產負債表或者審計報告、資產評估報告顯示其財產總額不足以清償全部債務的，就可以認定債務人資不抵債，但有相反證據的除外。對債務人喪失清償能力的認定，不以其他對該債務負有清償義務人如連帶責任人、保證人也不能代為清償為條件。
資不抵債并不必然導致債務人對到期債務清償能力的喪失，所以其作為破產原因，在各國一般僅適用于資合法人、解散后處于清算中的資合法人以及遺產等的破產，即僅以有限財產為清償范圍、無人對其債務負無限責任的民事主體。由于債權人對債務人的資產負債情況很難作出完整、正確的評價，并提供相應證據證明，所以資不抵債作為特殊破產原因，主要適用于債務人主動申請破產的情況。值得注意的是，在我國司法實踐中，債務人在資產負債表上資產超過負債卻無力清償到期債務的現象并不少見。因為一些人民法院在執行中往往難以采取迫使企業倒閉的強制執行措施，即使債權設置有物權擔保也是如此，企業倒閉后的職工失業安置、社會穩定等問題難以解決，遠遠超出個別當事人間債權債務關系的范圍，需要由破產法、社會保險法等法律綜合調整。而有些債務人也以破產可能危及社會穩定、造成職工失業等為籌碼，“綁架”國家、“綁架”職工、“綁架”債權人，拒絕履行債務，以實現其拖債、逃債目的。這就迫使債權人不得不通過破產程序先將債務人企業終結，然后才可能解決債務清償問題。所以，筆者認為，在我國強制執行制度能夠依法徹底實施、真正保護債權人利益之前，對于債務人雖資產超過負債但卻長期無力清償到期債務的情況，也必須納入破產法的調整范圍，否則不僅無助于債務清償與有關社會問題的解決，反而會使債務人財產狀況在拖延中更加惡化，使債權人、債務人、職工的利益以及社會利益均受到更大損失。[5]
在破產原因的適用上，我們還要把握好債權人的破產申請原因。由于債權人對債務人不能清償到期債務、資不抵債的情況，往往難以舉證證明，所以各國破產法通常規定，債權人提出破產申請的原因，是法律規定的可以推定債務人存在破產原因的事實與行為，如債務人停止支付可以推定為或視為不能清償。對于債權人依據破產申請原因提出的破產申請，各國立法均設置有債務人的異議程序（如我國《破產法》第10條第1款規定），[6]以保障債務人不會在未發生破產原因的情況下違背其意志被拖入破產程序。在我國的破產立法中，債務人“明顯缺乏清償能力”，實際上就是可以推定債務人不能清償的申請原因，其實質性質相當于一些國家破產立法中規定的停止支付。從我國的實際情況看，債務人對到期債務持續未能清償且發生下列情況之一的，人民法院可認定債務人明顯缺乏清償能力，推定其發生破產原因，債權人可以據此提出破產申請：（一）債務人向債權人明確表示無力清償債務。（二）債務人經采取強制執行措施后仍不能清償債務；這是指只要債務人在任何一個案件中經采取強制執行措施后仍不能清償債務，就可認定其發生破產原因，任何一個債權人（不限于已經采取強制執行措施仍未能得到清償的債權人）都可以據此提出破產申請。（三）債務人的法定代表人等高級管理人員下落不明，且無其他人員負責財產管理與債務清償；此時債務人已喪失對外進行債務清償的行為能力，往往實際上也已喪失了清償能力，需要及時啟動破產程序以維護債權人利益。（四）債務人轉移、隱匿財產或以其他方式非法處置財產；債務人不清償債務，卻進行這些會導致其清償能力進一步喪失的違法逃債行為，嚴重損害債權人的利益，故債權人可據此提出破產申請。（五）債務人停業或已解散但未依法進行清算；雖此時債權人也可以申請人民法院強制清算，但考慮到在實踐中相當一部分案件中的債務人此時往往早已喪失清償能力，如已經長期被吊銷營業執照，強制清算對維護債權人的利益沒有實際意義，往往仍需轉入破產程序，允許債權人直接申請債務人破產，更有利于通過行使破產撤銷權追回財產，或者在破產程序終結后追究清算義務人責任，有利于及時、有效地保護債權人權益。（六）債務人已經資不抵債，且難以持續經營，扭轉無望。
其次，司法解釋還需要明確各方當事人提出破產申請時的舉證責任尤其是在部分證據不能提交時的處理，以及債務人抗辯異議是否成立的判斷標準。其一是，債權人對人員下落不明或者財產狀況不清的債務人提出破產申請，人民法院應依法予以受理，債務人不能或拒不向人民法院提交財產狀況說明、債權債務清冊等相關材料的，不影響案件受理。最高人民法院在《關于債權人對人員下落不明或者財產狀況不清的債務人申請破產清算案件如何處理的批復》中對此已有規定。據此司法解釋規定的原則，債務人在債權人提出申請時不能提交法律規定的相關材料的，不應影響人民法院對案件的受理。其二是，對《企業破產法》第8條規定債務人提出破產申請時應提交職工安置方案的理解與適用。應當說，這一規定將本應由政府履行的職工安置責任轉嫁給破產企業是既不合理也不可行的，所以必須限定解釋其內容，以免影響破產申請的受理。考慮到我國的歷史與實際情況，國有企業債務人申請破產，因可能涉及到職工身份轉換等歷史遺留問題，應當提交職工安置預案（由地方政府負責制定的預案），預案中應當說明地方政府有關部門擬采取的職工安置措施及具體解決方案、地方政府的維持穩定措施等。非國有企業債務人申請破產時提交的職工安置預案，只需要說明根據有關勞動法律規定，企業職工解除勞動關系后依照《企業破產法》及社會保險制度有關規定應作出的補償方案（不需要申請人解決補償資金問題）。
對債權人提出破產申請的情況，還要明確規定債務人對債權人所提破產申請的合理抗辯與惡意拖延的區別。債務人不清償債務，僅以其未發生破產原因或資產超過全部負債為理由抗辯的，其異議不能成立。換言之，未發生破產原因的抗辯，必須以能夠立即清償債務或與債權人達成債務清償協議為成立條件；而債務人不能清償債務，即使其資產超過全部負債，也不能作為未發生破產原因的抗辯理由。債務人在破產申請受理前清償所欠申請人的到期債務，或者與債權人達成債務清償協議的，申請人應撤回破產申請，申請人未撤回的，人民法院對破產申請裁定不受理。債務人對申請人是否享有債權提出異議的，如依雙方簽訂的合同、支付憑證、對賬單、債務確認書和還款協議等證據，債務人已經明確承認債權，或者可以確定債權的，如無充分相反證據，人民法院應當認定對債務不存在合理爭議，依法裁定受理破產案件。人民法院決不能采取債務人提出任何異議，不管是否合理，都要求債權人通過訴訟解決的做法，不能讓債務人任意拖延破產申請的受理。
最后，要通過司法解釋的制訂在程序上建立起一套完善的破產案件受理監督制約機制。申請人有證據可以證明人民法院拒不接受當事人依法提出的破產申請，或者在接到當事人的破產申請后，拒不出具收到申請的書面憑證，并在法定期限內未作出是否受理破產案件裁定的，可以直接向上一級人民法院提出破產申請。這里的證據可以是視聽資料證據，如錄音錄像資料等，也可以是書面的送達證據，如人民法院要求申請人對破產申請進行補充、補正時，申請人將補充、補正資料郵寄送達的內容經公證的特快專遞送達回執等。上一級人民法院接到破產申請后，應當直接作出是否受理破產案件的裁定。上一級人民法院經審查直接作出受理破產案件裁定的，應在裁定中指令下級人民法院審理該破產案件。對上一級人民法院作出的不予受理裁定，申請人可以提起上訴。二審人民法院經審查認為應當受理破產申請的，應當直接作出受理破產案件的裁定，并在裁定中指令原有管轄權的下級人民法院審理該破產案件。為切實保障當事人的申請權，司法解釋還應規定，人民法院在發現當事人提出的破產申請存在需要補充、補正的情況時，必須將所有需要補充、補正的事項向申請人進行一次性的全部告知，除對申請人補充、補正的材料發現仍有不足者外，以后不得要求申請人對其他事項再做補充、補正。
司法最終解決是一般社會矛盾解決的原則，如果連案件的受理問題都不能解決，又何談籍此維護當事人的合法權益、維護社會經濟秩序。所以，人民法院必須積極、主動地解決破產案件的受理難問題，依法受理破產案件，完成自己的司法職責。
注釋:
[1]王欣新：“論經濟危機下的破產法應對”，載《人民法院報》2009年6月18日。
[2]《企業破產法》第1條規定。
[3]同[2]第133條規定。
總共2頁 1 [2]
下一頁
