[ 褚靜 ]——(2012-3-28) / 已閱20984次
通常情況下，財政法的調(diào)整對象既可以表述為一種財政行為，也可以表述為一種財政制度，還可以表述為一種財政關(guān)系。財政行為著眼于財政主體的動態(tài)過程，財政制度著眼于財政運轉(zhuǎn)的外在環(huán)境，財政關(guān)系則著眼于財政現(xiàn)象的內(nèi)在聯(lián)系。動態(tài)過程受制于外在環(huán)境，但也是外在環(huán)境的創(chuàng)造力量，而內(nèi)在聯(lián)系則是對動態(tài)過程和外在環(huán)境更高層次的概括，其內(nèi)容更為豐富和兼容，因此，在表述財政法的調(diào)整對象時以財政關(guān)系為最優(yōu)。
在歷史上，由于人們對財政職能的理解不同，財政關(guān)系的范圍也隨著變化。自然經(jīng)濟條件下財政的主要職能是替君王籌集行政管理、國防安全與擴張以及皇室開支的經(jīng)費。自由競爭資本主義時期的財政也僅限于籌集收入滿足國家日常經(jīng)費開支的需要，很少通過再分配的形式調(diào)節(jié)社會收入不公平，也不需要干預(yù)資源配置。
進入壟斷資本主義時期以后，因為市場失靈所帶來的種種惡果集中爆發(fā)。為了應(yīng)對危機，財政的職能開始不斷擴展。首先，財政應(yīng)當(dāng)在市場和國家之間有效配置資源，然后保證財政內(nèi)部資源的合理分配。如界定財政活動范圍，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，安排財政投融資的規(guī)模、結(jié)構(gòu)，并通過稅收、補貼等方式，引導(dǎo)社會投資方向等。其次，財政開始通過自身活動進行社會范圍內(nèi)的收入再分配，以緩和兩極分化現(xiàn)象，實現(xiàn)社會分配的相對公平。如個人所得稅累進征收，開征遺產(chǎn)稅、贈與稅，實施社會保障等。最后，為解決市場自發(fā)運行中所產(chǎn)生的經(jīng)濟周期問題，“反周期”的財政政策開始實施，如在經(jīng)濟過熱中提高財政收入水平、壓縮財政支出，而在經(jīng)濟蕭條時則通過減稅等方式培育消費和投資能力，同時加大財政支出以增加社會需求，以此刺激經(jīng)濟的發(fā)展。
在社會主義計劃經(jīng)濟體制下，財政的主要職能是進行以國家為主體的、對包括生產(chǎn)資料和生活資料在內(nèi)的一切社會資源的分配。由于生產(chǎn)和生活都通過財政進行控制，不會出現(xiàn)收入分配不公或生產(chǎn)周期波動，因此財政資源配置職能也就將收入分配和經(jīng)濟調(diào)節(jié)完全包容在內(nèi)。另外，由于財政活動無所不包的稟性，財政與企業(yè)財務(wù)、財政與金融都呈現(xiàn)難舍難分的關(guān)系。如，國家從全民所有制企業(yè)和集體所有制企業(yè)中不僅可以取走企業(yè)擴大再生產(chǎn)所需的積累，而且還包括折舊基金等維持簡單再生產(chǎn)的物質(zhì)資料，企業(yè)職工的工資標(biāo)準(zhǔn)和工資款的撥付也都是通過財政直接進行的。這樣，企業(yè)財務(wù)的獨立性就會完全喪失，從而依附于國家財政。又如，銀行不能自主從事貸款業(yè)務(wù)，卻必須按照財政的意圖為相關(guān)項目提供建設(shè)資金，銀行存款成為財政建設(shè)資金的重要來源，銀行也被稱為“第二財政”。
跟計劃經(jīng)濟時期相比，中國在改革開放以后對財政職能的探索已經(jīng)出現(xiàn)了顯著的進步。第一，國有企業(yè)和集體企業(yè)都被視為獨立經(jīng)營的商業(yè)主體，其財務(wù)關(guān)系與財政關(guān)系完全分開，財政只是在投資和利潤分配時才與企業(yè)發(fā)生聯(lián)系。第二，財政與金融的關(guān)系也已經(jīng)理順，財政可以通過經(jīng)濟杠桿引導(dǎo)銀行發(fā)放貸款，但是不能進行強迫。財政關(guān)系的范圍至少將商業(yè)性貨幣資金關(guān)系排除在外。第三，在向市場經(jīng)濟推進的過程中，由于收入分配兩極分化的現(xiàn)象日益明顯，財政的收入分配調(diào)節(jié)職能開始顯現(xiàn)，開征個人所得稅、實施社會保障等都是其中之例。第四，受市場失靈的影響，我國經(jīng)濟發(fā)展也開始出現(xiàn)周期性波動。為保持經(jīng)濟的穩(wěn)定性，財政開始主動尋找反周期的對策。如為了消除經(jīng)濟疲軟，我國近幾年一直實施積極的財政政策，其核心內(nèi)容就在于通過擴大財政支出規(guī)模，刺激消費，擴大內(nèi)需，從而促進經(jīng)濟的發(fā)展。
最值得一提的是，近年來，我國在財政改革實踐中開始接受公共財政的觀念，財政的活動范圍及未來發(fā)展方向都據(jù)此作了大幅度調(diào)整。例如，對設(shè)計院、工程局等完全能夠進入市場的單位，財政不再對其提供資金；對高等院校、文化藝術(shù)團體等介于市場性和公共性之間的單位，財政不再全額承擔(dān)其費用，差額部分由其通過收費加以解決；對于社會保障等關(guān)系到人民生命健康權(quán)的領(lǐng)域則不斷增加投入，社會保障的范圍從城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員擴展到最低生活保障線以下人員，現(xiàn)在又在逐漸向農(nóng)村推進；在財政投資方面，對于競爭性產(chǎn)業(yè)，財政不再作重點投入，財政資金開始明顯地向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、幼稚產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)傾斜。是否具有公共性以及公共性的大小已經(jīng)成為中國財政活動范圍的一條準(zhǔn)則，公共財政已經(jīng)成為中國財政改革的一個基本目標(biāo)。
由此可見，作為財政法調(diào)整對象的財政關(guān)系歷史上并不是等同劃一的。受財政職能不斷變化的影響，財政關(guān)系的質(zhì)和量實際上都在隨之變化。從形式上看，財政關(guān)系一般包括財政收入關(guān)系、財政管理關(guān)系和財政支出關(guān)系三種，但每一種財政關(guān)系的內(nèi)容在不同的歷史時期都不一樣。因此，我們認(rèn)為，不能簡單地將財政關(guān)系界定為以財政為主體所發(fā)生的關(guān)系，從質(zhì)的屬性看，財政關(guān)系是一種具有公共性、必須通過國家籌集資金加以實現(xiàn)的社會關(guān)系。所謂公共性，是指某種物品（包括制度、服務(wù)）可以用來滿足人們的一般需要，但卻不能經(jīng)由市場交換而實現(xiàn)的特性。如果某類物品完全不能通過市場交換而獲得，必須由財政全額負(fù)擔(dān)，則可稱之為具有完全公共性。如果某類物品部分可以通過市場交換而獲得，財政只需負(fù)擔(dān)其差額，則可稱之為具有部分公共性。如果某類物品完全可以通過市場交換而獲得，不需要財政負(fù)擔(dān)，則可稱之為不具有公共性。即便財政已經(jīng)參與其中，也應(yīng)該激流勇退，終止這種財政關(guān)系。由此可知，公共性是判斷財政關(guān)系內(nèi)涵和外延的一條基本準(zhǔn)則。
湯旺河區(qū)人民法院 褚靜
