[ 陳浩鋒 ]——(2012-3-30) / 已閱5991次
行政合理性原則是行政合法性原則的補充與發展，它是指行政機關自由裁量權的行使不僅要合法而且應當合理、客觀、公正。
合理性原則產生的原因是基于行政機關自由裁量權的存在和廣泛適用。自由裁量權是指行政機關在法律規范明示或默示的范圍內，基于行政目的自由斟酌選擇適當的行為方式的權力。從形式上看，行政主體基于法定范圍內自由裁量權的行使所產生的自由裁量行為都是合法行為，即使在客觀上背離了社會公共利益，造成不良后果也僅屬于不當的行為，不產生違法的問題；但同時又應注意到，嚴重不當的行政行為也會給相對人的合法權益造成損害。正因為如此，自由裁量權的行使同樣必須受到法律的控制，自由裁量權的行使不僅應當合法，而且應當合理、客觀、公正，這是法制原則的基本要求。因此，合法性原則與合理性原則相互依存，有效保障行政法制原則的實踐，被公認為法制國家的根本原則之一。
合理性原則主要包括以下內容：1、自由裁量權的行使必須基于正當的動機；2、自由裁量權的行使必須符合法律授予自由裁量的目的；3、自由裁量權的行使必須基于正確的考慮，即應考慮相關的因素，而不應考慮無關的因素；4、基于自由裁量權的行使所作出的行政行為的內容必須客觀公正、合情合理。
我國行政訴訟法第五條規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”據此，我國學界和司法實務界對行政訴訟中能否適用合理性原則存在頗多爭議。一種觀點認為，濫用自由裁量權的行為屬于違反合法性原則的行為。理由是，從我國行政訴訟立法情況來看，我國行政訴訟法不僅規定人民法院對濫用職權的行政行為可以判決撤銷，而且將這一規定與其他形式的違法行為并列在一起，說明濫用職權也是一種非法行為。因此，承認合理性原則沒有實際意義。另一種觀點認為，對具體行政行為的司法審查實行合法性審查原則，對濫用自由裁量權的合理性審查只是合法性審查原則的例外。
筆者認為，第一種觀點實質上是把行政自由裁量與合理性原則割裂開來，將使合理性原則失去存在的基礎，從而喪失作為行政法基本原則的價值和意義，從而在根本上動搖行政法的基礎理論。行政自由裁量行為并非不受任何限制，由行政機關及其工作人員任意作出，它仍應遵循合理性原則。合理性原則要求行政自由裁量行為要公平、客觀、公正、適當、符合公理。如果將行政自由裁量行為排除在司法審查之外，就等于撤除了介于自由和隨意之間一道必要的防線，默許了主觀隨意產生的那些不公平、不公正、不適當的行政行為合法，其結果與我國對行政行為的司法審查制度的根本宗旨相悖。基于此，筆者主張，在行政自由裁量權日益擴張，行政濫用職權日益多樣化的今天，理應賦予合理性原則以獨立的地位，司法審查應該從合法性原則向兼顧合法性與合理性原則轉變。
與此同時，我們應當認識到司法審查行政自由裁量權具有有限性，應當堅持以合法性原則為主，合理性審查為輔。這是因為，司法審查是一種事后監督行政權的法律機制，不可能解決行政權行使過程中產生的所有問題，它只能在司法權可以影響的范圍內實現對行政權監督的目的。司法最終解決原則作為一項法制原則，不能完全適用于司法權對行政權監督的關系上，否則即有司法權取代行政權之嫌。為了有效地行使司法審查權，行政訴訟必須規定一個審查限度，即只有濫用自由裁量權才受到法院的司法審查。自由裁量行為是否合理只能通過行政復議等內部救濟途徑來解決。
合理性原則的提出，為司法審查行政自由裁量權提供了一項實用性很強的司法審查原則，但由于合理性標準的復雜性和可變性，依據這些標準對行政自由裁量行為予以司法審查對法院提出了很高的要求。當我們賦予司法權對行政自由裁量權予以司法審查的權力時，應該把握司法審查行政自由裁量權深入到怎樣程度才能達到既控制行政自由裁量的目的又不至于導致代替行政自由裁量權之嫌。
首先，司法權應當尊重行政權在自由裁量范圍內的合理選擇。行政訴訟法的立法目的表現在兩個方面，既要保護公民、法人的合法權益，又要保障行政機關依法行使行政權力，因此，司法權應在公共利益與私人利益之間尋求平衡。
其次，合理地確定司法審查的范圍和力度。司法審查的范圍主要體現在法律問題和事實問題兩個方面。由于司法權和行政權的職能區別，因此，司法審查行政機關對法律問題的判斷，其“度”必強，因為司法人員擁有對法律問題最終判斷的權力和技能；司法審查行政機關對事實問題的判斷，其“度”適中，因為行政機關熟悉其業務范圍內的工作。法院對行政機關認定的事實應相對尊重，尤其是在技術性強的行政管理領域所認定的事實，不能輕易以自己對事實的判斷代替行政機關對事實的判斷。
由于合理性原則的可操作性不強，很難有較為客觀的標準來衡量它。符合行政目的、正當考慮、合乎情理等標準主觀性很強，所以我國的行政合理性原則尚待進一步細化。我國有學者主張比例原則并且在司法實踐中已有運用的范例。
比例原則屬于合理性原則的范疇，是指行政權力的行使除了有法律依據這一前提外，行政主體還必須選擇對相對人侵害最小的方式來進行。比例原則強調行政手段與目的之間的均衡關系，通常認為，比例原則中還包含有三個次級原則：第一，適當性原則。即行政機關采取的措施及方法應有助于行政目的之實現，否則即違反適當性原則。如某公司長期假冒他人專利產品行為，工商部門采取的罰款方式已淪為變相收費，無助于保護知識產權，維護市場秩序目的之實現。第二，必要性原則（亦稱最小損害原則）。意指在有某種同樣可達到行政目標之方法可供選擇時，行政機關應當選擇對相對人權益侵害最小者，不能超出必要的限度，否則即違反必要性原則。如稅務部門有權扣押欠稅者財產，若其在扣押產品與扣押生產設備之間選擇，則一般應選擇前者，因為這對欠稅者的損害相對較小。第三，相當性原則。行政機關采取的方法對相對人權益造成的侵害不得與欲實現之目的顯失均衡，兩者之間應保持相對均衡的關系，否則即違反相當性原則。如警察鳴槍示警的目的在于制服犯人，若警察鳴槍示警后，犯人畏服，則行政目的已達到。此時，若警察仍向犯人射擊致其傷亡，則該侵害與行政目的之間不存在均衡關系，從而違背相當性原則。
根據上述情況，法院適用比例原則的司法審查標準是基本合理標準，法院只能糾正嚴重違反比例原則的具體行政行為。主要理由一是違反比例原則只有達到嚴重的程度才能被認定為濫用職權或顯失公正，否則就是一般的不合理。行政機關可以在兩種手段中進行選擇時，沒有選擇對相對人權益侵害最小者，而此時若兩種手段給相對人造成的損害差別不大，則屬于一般不合理；若差別明顯，則屬于濫用職權或顯失公正。根據行政訴訟法第五十四條的規定，只有在被訴具體行政行為達到濫用職權或顯失公正程度時，法院才能作出撤銷或變更判決。二是從實務角度看，若求全責備，將違反比例原則程度輕微的具體行政行為一律予以撤銷或變更，實際益處并不明顯，相反對行政效率的消極影響卻很大。因此，比例原則的司法審查標準只能定位在基本合理的水平上。
作者單位：江蘇省大豐市人民法院
