[ 王貴松 ]——(2012-4-6) / 已閱5714次
《行政處罰法》第三十七條第二款規定，“行政機關在收集證據時，可以采取抽樣取證的方法；在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經行政機關負責人批準，可以先行登記保存，并應當在七日內及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關人員不得銷毀或者轉移證據”。這就為行政處罰證據收集中的登記保存提供了法律依據。《統計法》、《價格法》、《銀行業監督管理法》等法律也有類似規定。
登記保存有利于收集保全證據，為下一步處理提供基礎，但對當事人的權益也構成了一定限制。那么，怎樣實施登記保存才具有合法性呢？
一、登記保存的性質
自2012年《行政強制法》施行以來，對于登記保存是什么性質、是否屬于行政強制措施之一的問題，實務中有一定的爭議。
《行政強制法》第九條規定的行政強制措施種類有：限制公民人身自由，查封場所、設施或者財物，扣押財物，凍結存款、匯款，其他行政強制措施。“其他行政強制措施”是一個概括性規定，究竟包括哪些措施，首先要看某一特定行為是否為行政強制措施，再看它是否為法律、法規所設定的行政強制措施。《行政處罰法》屬于法律，故而，它所規定的登記保存是否屬于其他行政強制措施，只需回到《行政強制法》對行政強制措施的界定上來即可作出判斷。
《行政強制法》第二條第二款規定：“行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。”如此，行政強制措施的判斷標準就有三項：第一，主體是行政機關，在行政管理過程中實施；第二，目的在于制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形；第三，手段是對人身的暫時性限制，或者對財物的暫時性控制。
按照《行政處罰法》的規定，登記保存是行政機關在調查和處罰的過程中作出的，目的在于防止證據的毀損滅失，手段具有一定的強制性。故而，登記保存是一種行政強制措施，受《行政強制法》的約束。
二、登記保存的實施
登記保存具有強制性，對一定財物具有控制的效果，在登記保存期間，當事人或者有關人員不得損壞、銷毀或者轉移證據。故而在實施中需要遵循一定的條件和程序，防止對當事人造成不當的損害。
第一，登記保存應當由法定主體實施，只有行政機關才能實施。按照《行政強制法》第十七條第三款的規定，“行政強制措施應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施，其他人員不得實施”。
第二，登記保存應當符合法定目的。登記保存是一種證據保全的措施，只有在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下才能實施。如果可以采取抽樣取證的方法，則不得采取登記保存這種對當事人限制更大的方式。
第三，登記保存的對象僅限于所要收集的證據。登記保存的對象僅限于物品，而不涉及人身，與所要證明的對象無關的物品也不得登記保存。但證據與整個有違法嫌疑的物品之間的關系有時是難以把握的。整個物品本身均可以成為證據，但登記保存的證據以能夠證明物品的違法性為度，以區別于查封、扣押。如果相關物品已有證據證明有重大違法嫌疑，應當采取查封、扣押的臨時性措施，而不 是登記保存。登記保存對當事人的影響相對較小。
第四，登記保存應當遵循法定程序。按照《行政處罰法》的規定，登記保存應當經行政機關負責人批準方可實施。但根據《行政強制法》第十九條的規定，情況緊急，需要當場實施行政強制措施的，行政執法人員應當在24小時內向行政機關負責人報告，并補辦批準手續。行政機關負責人認為不應當采取行政強制措施的，應當立即解除。同時，根據《行政強制法》第十八條的規定，登記保存應當由兩名以上行政執法人員實施，出示執法身份證件，通知當事人到場，當場告知當事人采取登記保存的理由、依據以及當事人依法享有的權利、救濟途徑，聽取當事人的陳述和申辯，并制作現場筆錄。
第五，登記保存是一種臨時性措施，應當遵守法定時限。按照《行政處罰法》的規定，登記保存后，行政機關應當在七日內及時作出處理決定。對于逾期未作處理決定的情形，登記保存是否繼續有效，《行政處罰法》未作規定。實務中按照法無授權即禁止的原則，有的作自動解除處理，例如，《工商行政管理機關行政處罰程序規定》第三十四條第二款規定，“逾期未作出處理決定的，先行登記保存措施自動解除”。但從實際需要來看，對于特殊情形，例如鑒定檢驗所需時間較長等，應當允許申請批準延長期限，但延長期限不能超出查封、扣押的期限。違法事實不成立，或者違法事實成立但依法不應當予以查封、扣押或者沒收的，登記保存機關應當及時解除先行登記保存措施。
三、登記保存的法律責任
登記保存限制了當事人對保存證據的利用，具有一定的影響性。故而，對于這種行政強制措施，應當賦予一定的救濟措施。雖然行政復議法、行政訴訟法沒有明確規定登記保存的行政強制措施能否起訴，但賦予其提起行政救濟的機會，是符合行政復議法、行政訴訟法的立法目的的。對登記保存行為不服的，如果之后有相應的處理，則以處理決定為對象，以作出處理決定的程序違法為由，提起行政復議或行政訴訟；如果之后無相應的處理，則直接以登記保存措施為對象，請求解除登記保存、確認違法或并予國家賠償。
《行政處罰法》第六十條規定，“行政機關違法實行檢查措施或者執行措施，給公民人身或者財產造成損害、給法人或者其他組織造成損失的，應當依法予以賠償，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；情節嚴重構成犯罪的，依法追究刑事責任”。按照《國家賠償法》的規定，違法登記保存者，例如無登記保存的必要情形、擴大登記保存范圍、非法延長登記保存時限等，應當予以賠償。但事后查明登記保存的物品并未違法，只要登記保存時有合理的懷疑，就不構成違法，也無需承擔賠償責任。
(作者單位：中國人民大學法學院)
