[ 李娜 ]——(2012-4-11) / 已閱27469次
第十一屆全國人大常委會第十六次會議通過了《中華人民共和國人民調解法》，該法自2011年1月1日起施行，最高人民法院審判委員會第1515次會議通過了《最高人民法院關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》，該法自2011年3月30日施行。法律及司法解釋的制定是為了完善人民調解制度，規范人民調解活動，及時解決民間糾紛，維護社會和諧穩定，進一步建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制，但在司法實踐中，筆者發現人民調解協議司法確認案件在實際操作上存在諸多問題仍需解決，以下筆者關于人民調解協議司法確認在司法實踐中存在的問題進行闡述并提出一點建議。
調解是各國解決民事糾紛的三大制度之一，調解不僅有利于人民內部矛盾的迅速解決，并且有利于減輕法院的訴累。然而，人民調解委員會主持下達成的調解協議書沒有法律上的約束力，一方當事人一旦反悔，調解協議書就成為一紙空文，這不僅是對社會資源的一種巨大浪費，而且對另一方當事人也是不公平的。這種制度設計對違背契約的一方不僅不給予制裁，而是給予鼓勵（法院支持反悔的一方當事人的訴請就是制度上的鼓勵）；遵守協議的一方不僅得不到法律的保護，反而受到了事實上不利益（協議書的不履行勢必給希望遵守協議的一方帶來直接或間接的不利益）。無疑，這樣的制度不僅是不公平的，特別是與當下社會要求建立一個信用社會是背道而馳的，十分不利于建立一個良性的市場經濟體制與環境。
而關于調解協議的效力問題，根據《最高人民法院關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》第七條之規定，違反法律、行政法規強制性規定的，人民法院不予確認調解協議效力�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于人民調解協議司法確認程序的若干規定》第十條規定，案外人認為經人民法院確認的調解協議侵害其合法權益的，可以自知道或者應當知道權益被侵害之日起一年內，向作出確認決定的人民法院申請撤銷確認決定。調解協議內容侵害案外人權益的情形，主要存在于產權交易糾紛和遺產繼承糾紛中。突出表現在產權處分方隱瞞財產權屬情況，與對方達成調解協議以致侵害真實權利人或者其他共有權人的權益；或者部分繼承人未經同意，以調解的方式擅自處分被繼承人的遺產，損害其他繼承人的權益等方面。而在司法實踐中，由于案外人法律知識水平不一，往往會出現知道自己權益被侵犯卻不知如何救濟，從而導致超過時效才向法院申請的情形。因此人民法院在確認審查中有關涉及產權交易的案件，應當要求當事人提交產權權屬證明，防止非真實權利人或者部分共有權人無權處分財產，以調解的方式侵害真實產權人或者其他共有權人的權益；涉及遺產繼承的，應當查明被繼承人遺產范圍并要求當事人提供全部繼承人的基本情況，以確保調解處分的財產確屬遺產范圍，并防止因遺漏繼承人而侵害其相關財產權益。一旦發現案外人的合法權益得到了侵犯，應當不予確認。
在民事訴訟審判實踐中，要根據不同的案情，對于確認人民調解協議的效力問題，一般要分為以下幾個方面去處理。一是只要有一方當事人提出確認人民調解協議的效力請求的，并以人民調解協議為據要求對方履行協議的，應當單列對人民調解協議效力作出確認判決。在人民調解協議有效的前提下，才對是否履行協議作出判決；二是雙方當事人都沒有提出確認人民調解協議的效力請求的，但仍以人民調解協議為據要求對方履行協議的，也應當單列對人民調解協議效力作出確認判決。在人民調解協議有效的前提下，才對實體事項作出判決；三是雙方當事人都沒有提出確認人民調解協議的效力請求的，避開人民調解協議，另行提出訴訟請求的，應著重向原告釋明在不經過確認人民調解協議效力的前提下，原告避開人民調解協議，也是違約行為，有違約行為的就要承擔違約責任。故遇到避開人民調解協議另行提出訴訟請求的案子，原告應提出確認人民調解協議無效的請求。在確認人民調解協議無效的前提下，才能審理原告的避開人民調解協議的訴訟請求，否則應駁回原告的訴訟請求。這樣做比較符合《人民調解法》第三十三條第三款的規定。在單純確認人民調解協議實體部分的效力時，首先應區分是否是民間糾紛，是民間糾紛的且實體部分合法的，予以確認為有效。雖是民間糾紛但實體部分不合法的，則應確認為無效；不是民間糾紛的，不予確認，裁定駁回起訴。
關于執行人民調解協議的問題，按《人民調解法》第三十三條第二款的規定，經過人民法院依法確認為有效的人民調解協議，一方當事人拒絕履行或者未完全履行的，對方當事人可以以人民調解協議為據，申請法院強制執行。在審判實踐中，應注意以下兩類申請法院強制執行的案件的處理。第一類是以未經過人民法院依法確認為有效的人民調解協議為據，申請法院強制執行的案件。這類案件的人民調解協議未經法院依法確認效力，不具申請法院強制執行的效力，應裁定不予受理，已受理的要裁定駁回執行申請；第二類是以經過人民法院依法確認為有效的人民調解協議為據，申請法院強制執行的案件，要按不同的案情來處理。其一是人民調解協議所有的條款都合法的案件，給予全部執行。其二是人民調解協議的部分條款不可執行的，或者涉及人民法院當初確認人民調解協議錯誤的，要區別對待。對于那些不可執行的，即使當事人申請了，法院也應當裁定不予受理；如執行人員發現人民法院當初確認人民調解協議效力的案件確實錯誤的，應當中止執行，提請本院院長對當初確認案件決定再審，待再審有結論后，依法決定是否繼續執行。
一、人民調解協議書與法院調解書的效力銜接
在我國的民事訴訟法及仲裁法中都有調解制度的規定，而法院調解書與判決書具有同等法律效力，具有給付內容的法院調解書具有強制執行力。為賦予人民調解協議書以法律強制效力，我們設想，把人民調解協議書與法院調解書銜接起來，即人民法院可以應當事人的申請，按照一定的法律程序，根據人民調解協議書的內容制作調解書，該調解書即具有法院調解書的法律效力，當事人可以以此申請強制執行。實行這種銜接制度，不僅具有現實上的重大意義，而且具有法理上的可行性。仲裁制度為我們進行調解銜接提供了參考藍本。當事人在仲裁委員會之外通過調解達成和解協議，可以憑當事人達成的仲裁協議和他們的和解協議，請求仲裁委員會指定一名獨任仲裁員，按照和解協議的內容作出仲裁裁決書。新仲裁規則的規定可有效保證和解書具有強制執行力。在我們設想的調解銜接制度中，人民調解委會員主持達成的人民調解協議書可視為此處的“和解協議”，法院可參照該條仲裁規則，作出法院調解書。
二、司法確認程序
第一，人民法院受理人民調解協議書當事人的申請，可依據民事訴訟的主管與管轄的一般原則。在主管方面，人民調解委員會和社區矛盾調解中心受理的民間糾紛基本上都屬民事訴訟的適用范圍。在管轄方面，級別上一律應由基層人民法院管轄；地域上應由人民調解委員會或社區矛盾調解中心所在地人民法院管轄。
第二，法院的審查確認。人民法院應安排專門的業務庭（如立案庭或者審監庭）對人民調解組織主持達成的調解協議進行程序性、實體性審查，符合法律規定的，制發確認書。司法確認書效力等同于其他生效法律文書，當事人必須充分尊重經過確認的協議和司法確認書，嚴格履行，并應當隨即喪失根據同一事由提起訴訟的權利，否則人民法院可依據“一事不再審”原則裁定駁回起訴，司法確認書確有錯誤的，當事人可以申請撤銷；當事人和民調組織申請確認的調解協議存在程序違法情節或者實體內容有與法相悖之處，人民法院應當進行糾正，當事人拒絕糾正的，不得確認。
第三，人民法院不予確認的情形：
（1）違反法律、行政法規強制性規定的；
（2）侵害國家利益、社會公共利益的；
（3）侵害案外人合法權益的；
（4）涉及是否追究當事人刑事責任的；
（5）內容不明確，無法確認和執行的；
（6）調解組織、調解員強迫調解或者有其他嚴重違反職業道德準則的行為的；
（7）其他情形不應當確認的。
(黑龍江省北安市人民法院 李娜)
在建立多元化糾紛解決機制的問題上，最大的障礙首先是來自各個權力機關和部門之間的權力和利益之爭。而解決這一問題的關鍵是實現各權力機關在糾紛解決過程中的協調，形成民間調解、行政糾紛解決和司法訴訟之間的合理銜接，從而形成一個良性互動、功能互補、程序銜接、彼此支持的有機體系。人民調解相關法律的制定及實施，有利于社會矛盾化解和社會管理創新，有利于社會的和諧穩定。但由于其實施的時間較短，并且是一個實踐先行的動態發展過程，在司法實踐中暴露出諸多問題。法院要積極爭取當地黨委、人大、政府及政協的監督、指導和支持，要結合具體情況，加強與轄區司法所、民調組織等其他糾紛解決機構聯系，共同推動多元化矛盾糾紛化解機制的建立和完善。
黑龍江省北安市人民法院 李娜
