[ 陳金華 ]——(2012-4-13) / 已閱15803次
近年來，不斷蔓延的小產權房建設問題已經被國土資源部列為最重要和最亟待處理的問題之一。2012年2至3月，國土資源部連續發布信息，決定將在小產權房較為密集的城市開展清理試點工作；3月初召開的全國“兩會”期間，小產權房的清理問題再次成為人大代表、政協委員呼聲較高的話題之一。2012年3月29日，由國土資源部牽頭、中央14個部委參與研究制定的“全國小產權房初步清理整治政策方案”正式上報國務院。從中央部委到地方政府反饋的信息表明，對于小產權房的試點清理，各方反應不一，由其來自于地方政府和相關部委的阻力較大。作為法院的審判人員，筆者認為，無論各界對與這次小產權房清理試點工作的態度如何，存在何種爭議，能否積極推進，但有一點已被官方確認和被公眾所接受，那就是“小產權房”系違法建筑，不受法律保護。無論本次清理整治成敗與否，由此帶來的“既成事實的小產權房效力問題”與現行土地法律法規及相關政策的沖突勢必又會產生一大批糾紛。為做好審判應對工作，筆者從多角度就“小產權房”的存在現狀、法律效力的界定及清理整治工作的狀態等方面深刻進行剖析探討，不當之處敬請同行指正。
一、“小產權房”概念的產生及存在的主要類型
“小產權房”并不是法律上的概念，而是人們在生活實踐中形成的一種約定俗成的稱謂。人們通常所稱的“小產權房”，是指一些村集體組織或開發商打著新農村建設、舊房改造或新社區建設等名義出售的、建筑在集體土地上的房屋或者是由農民自行組織建造的“商品房”。但是這些房屋卻賣給了集體經濟組織之外的人，它最大的優勢就是建造快價格低，方便出售，往往村組織和村民也會在出讓過程中得到一筆不小的收益。
隨著小產權房開發建設的速度及規模的不斷加大，人們根據“小產權房”占用的土地性質的不同，又把“小產權房”主要歸結為二種類型。
第一種“小產權房”：占用集體用地或耕地進行違法建設，將農民集體用地使用權變相流轉，用于商品住宅開發的違法建筑。
第二種“小產權房”：在政府劃撥的國有土地或出讓的國有土地上，或占有國有的河灘、河堤、荒灘等不按規劃功能開發或使用，并將限制銷售的房屋直接在市場上銷售，具有產權糾紛隱患的不完全產權房。如將政府規劃的建設用地、公益用地等在未對土地使用性質變更的情況下進行的房地產開發并向社會出售的行為等。
建造這些“小產權房”，無論是村集體組織、單位、個人還是開發商均不具備房地產開發資質，未取得工商營業執照、土地使用證、建設規劃許可證及商品房預售許可證等，由于“小產權房”無法辦理合法的產權手續，其買賣協議的效力一直處于不確定或無效狀態。
這些小產權房集中建在城鄉結合部或位置優越的鄉村集貿市場、十字路口、國道、省道及縣鄉公路的兩側，有的甚至建在河道、河灘、河堤、荒灘或城鎮的排水通道上,在農村集體土地及房屋大幅度增值的背景下，原本就違法出租土地的農民反悔，或因房屋質量、土地租賃、拆遷補償等原因發生糾紛就在所難免。
二、“小產權房”第一案對全國的影響
2002年7月1日，在中央美術學院進修的河北邯鄲女子李玉蘭與北京宋莊村的村民馬海濤簽訂房產買賣協議，馬海濤將自己的正房5間、廂房3間以及整個院落以4.5萬元（當時的市值不超過2萬元）的價格賣給李玉蘭，并將集體土地建設用地使用證交給了李玉蘭，房產買賣合同除雙方簽字外，還有村大隊的蓋章及見證人的簽名。
事隔5年后的2006年，馬海濤將李玉蘭告上法庭，要求人民法院確認房產買賣合同無效，并要求李玉蘭返還房產。
2007年7月，北京市通州區人民法院經審理認為：被告李玉蘭是城市居民，依法不得買賣農村集體經濟組織成員的住房，認定李玉蘭和馬海濤簽訂的房屋買賣合同無效。一審判決：馬海濤給付李玉蘭補償款93808元，李玉蘭將房產返還給馬海濤。李玉蘭不服提起上訴。
2007年12月17日，北京市第二中級人民法院終審判決李玉蘭在90日內將房產交付給馬海濤。
這就是當時備受全國關注的北京宋莊畫家村“小產權房”訴訟案。“小產權房”因此“一夜成名”，幾乎成了違法建筑的代名詞。
隨著畫家村這起“小產權房”標本案例的落幕，類似的案件如雨后春筍般在全國各地法院不斷出現。
三、“小產權房”糾紛案件持續增多，引起國土部及各地法院高度重視
隨著北京“小產權房”訴訟第一案的宣判，全國各地大量的“小產權房”糾紛案件不斷涌進法院。引起中央相關部委特別是國土資源部的高度重視。2008年10月22日，中央財經領導小組辦公室主任、中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文在回答《法制日報》記者提問時明確表示：“小產權房的產生是違法的。批準建設小產權房需要承擔法律責任。” 2009年6月，國土資源部要求各地嚴查“小產權房”等違法用地、違法建筑行為；2009年9月，國土部下發通知，再次叫停小產權房；2010年2月，國土部官員表示，爭取年內出臺解決小產權房方案；2011年1月，國土資源部部長徐紹史表示，國土資源系統堅決推進“小產權房”問題清理工作；2012年2月，國土資源部宣布，今年將選擇部分城市開展小產權房清理試點工作；2012年3月29日“全國小產權房初步清理整治政策方案”上報國務院。
各地法院為應對“小產權房”糾紛案件，防止“同案不同判”現象發生，也紛紛投入大量的人力、物力、財力對“小產權房”引發的糾紛開展調研活動，出臺具體審判指導性意見。北京、天津、重慶、深圳等地成立專門機構對小產權房進行廣泛調研，并向社會發布了長篇調查報告。鄭州市中級人民法院還邀請相關部門的專家召開“小產權房”糾紛審判實務問題研討會。河南省虞城縣人民法院組織專人對2009年至2011年以來的“小產權房”糾紛案件進行專門調查，發布了題為《對小產權房引發相關糾紛增多原因的調查分析》的調查報告，報告認為，小產權房建設不僅未隨著政府的禁令銷聲匿跡，反而愈演愈烈，持續上升，此類案件的增多不但給法院審判人員帶來辦案壓力，而且加重了當事人的訴累和經濟負擔，更讓人擔憂的是，如果處理不當還會在一定區域造成社會的不穩定。該院的調查報告數字顯示：2009年受理“小產權房”糾紛案件29起，判決處理13起，調解處理10起，撤訴6起；2010年受理48起，判決處理23起，調解處理15起，撤訴10起；2011年共立案受理涉及小產權房引發糾紛的案件58起，判決處理39起，調解處理10起，撤訴9起。上述案件平均審理期限為141天，耗費了承辦法官的大量精力。以上數字表明，因小產權房開發引發的相關糾紛案件的判決率呈上升趨勢，而調解、撤訴率卻呈下降趨勢，說明此類案件矛盾突出，不宜化解。
四、“小產權房”法律效力的界定及法官面臨的困境
小產權房審判實踐暴露出來的法律沖突，主要存在三大矛盾：一是購房者自身存在的矛盾，他們認為，“小產權房”是在政府部門的眼皮底下建成的，是政府部門監管不力才造成小產權房的“非法存在”，合同無效后產生糾紛購房者還要付出一定的經濟損失；二是《憲法》與《土地管理法》第六十三條條文沖突，集體土地不能與國有土地一視同仁的法律矛盾；三是小產權房所有權與《物權法》之間的矛盾。
大多數支持小產權房買賣合同無效的法律界人士認為：
1、《中華人民共和國土地管理法》第六十三條規定：“農村集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。該禁止性規定對農村集體土地使用權的流轉做了嚴格的限制。而時下禁而不止的小產權房建設，其用地來源主要把農村集體的土地以租賃、合作開發等作為幌子進行小產權房建設，這種既無資質又無相關法律手續建成的小產權房，從租地開始便屬違法，不但其房屋質量無法保障，且房屋的所有權也不具有完整性。由此而產生的租用土地、非農業建設、購買房屋后的質量問題等一系列糾紛也將隨之而來，引發諸多社會矛盾。由于建房者無法取得土地使用證、房產證、完稅證明等合法手續，無論是房屋的轉讓、工程建設等協議的效力均為無效。
2、《中華人民共和國合同法》第四十四條規定：“依法成立的合同，自成立時生效。法律、行政法規規定應當辦理批準、登記手續生效的，依照其規定。”第五十二條規定：“有下列情形之一的，合同無效：……㈢以合法形式掩蓋非法目的；㈣損害社會公共利益；㈤違反法律、行政法規的強制性規定。”根據上述法律規定，“小產權房”不但沒有辦理批準、登記手續，而且違反了法律、行政法規的強制性規定，不允許上市交易，雙方簽訂的房屋買賣合同為無效合同。因此，在購買人“購買”的小產權房符合上市交易條件之前，購買人和房屋出賣人簽訂的房屋買賣合同一直處于無效狀態。如在此期間雙方發生糾紛，房屋出賣人可以根據《合同法》第五十八條合同無效的相關規定要求恢復到合同簽訂前的狀態，即返還房款，要回房屋（前述李玉蘭與馬海濤之間的糾紛便屬于這種類型）。但若購買人和房屋出賣人在房屋買賣合同中約定有關于“待小產權房符合上市交易條件，雙方應辦理過戶手續”的內容，并且現在房屋已經具備上市條件的，該合同應當屬于有效合同，買賣雙方應當依約履行合同。
但也有法律界人士認為，人民法院在案件審理中如果大面積的認定小產權房買賣合同無效，也是不現實的。其一，按照《民法通則》的規定，合同無效就應當互相返還相應的財產，而不應賠償差價，而審判實踐中，法院往往會判決賠償差價。其二，根據《物權法》的規定，建筑物、構筑物及其附屬設施轉讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構筑物及其附屬設施占用范圍內的建設用地使用權一并處分。所以，從《物權法》角度分析，地隨物走，買了房屋，就應該享有相應的土地使用權益，但現行的《土地管理法》又規定不允許集體土地上市交易，這個矛盾只有等到相應的法規、政策出臺以后來解決。
還有人士認為，在審理小產權房糾紛問題上要按照遵守法律法規，符合相關政策，堅持以人為本，有利社會穩定和改善民生的原則，保護各方當事人基本居住的生活條件。對于不同用地性質，不同時期建成的小產權房要區別對待，如把鄉鎮企業用地、鄉村公共利益用地上的小產權房與宅基地上的小產權房區分開，把符合城市規劃區內的小產權房與規劃區外的區分開等等。
總共3頁 1 [2] [3]
下一頁
