[ 章志遠 ]——(2012-4-26) / 已閱4787次
行政首長出庭應(yīng)訴是指公民、法人或其他組織依法向人民法院提起行政訴訟，被訴行政機關(guān)的法定代表人或主持工作的負責人或分管負責人出庭應(yīng)訴的一項訴訟活動。與民事訴訟雙方當事人地位平等所不同的是，行政訴訟因官與民之間的紛爭而引發(fā)，現(xiàn)實地位的懸殊使得由何人代表行政機關(guān)出庭應(yīng)訴具有強烈的符號價值和象征意義。特別是在妥善化解行政爭議、維護社會穩(wěn)定和諧成為當下行政審判重要使命的背景下，行政首長出庭應(yīng)訴制度對于優(yōu)化行政審判外部環(huán)境、滿足民眾行政糾紛實質(zhì)性解決訴求自然有著更為重要的推動作用。盡管現(xiàn)行行政訴訟法第二十九條并未就行政首長是否需要親自出庭應(yīng)訴作出明確規(guī)定，但全國各地相繼通過頒發(fā)規(guī)范性文件的形式確立了行政首長出庭應(yīng)訴制度，并得到了國務(wù)院和最高人民法院的認可。近年來，行政首長出庭應(yīng)訴的實際運作呈現(xiàn)出首長出庭應(yīng)訴率和案件協(xié)調(diào)和解率大幅提升的可喜變化。“海安樣本”的出現(xiàn)和傳播，則預(yù)示著行政首長出庭應(yīng)訴制度將在全國范圍內(nèi)得到進一步推廣。
與如火如荼的制度實踐相比，目前的行政法學(xué)理論并沒有對行政首長出庭應(yīng)訴這一極具中國本土特色的制度創(chuàng)新給予應(yīng)有的關(guān)注，有關(guān)行政首長出庭應(yīng)訴制度的理論基礎(chǔ)及其保障機制的研究還相當匱乏。作為一項本土化的自生自發(fā)型制度創(chuàng)新，行政首長出庭應(yīng)訴制度充滿著實踐智慧和經(jīng)驗理性，預(yù)示著中國本土行政審判模式的悄然轉(zhuǎn)型，亟待學(xué)術(shù)研究者進行理論提煉和制度建構(gòu)。正如最高人民法院副院長江必新所言：“行政審判工作邁出每一步，都需要堅實的理論支撐。”就行政首長出庭應(yīng)訴制度而言，實踐需求和現(xiàn)實功效固然能夠在一定程度上解釋其存在的合理性，但終究不能從根本上為其發(fā)展提供堅實的理論支撐。
筆者認為，從根本上來說，我國憲法所確立的“行政首長負責制”是行政首長出庭應(yīng)訴制度的理論基礎(chǔ)。換言之，行政首長出庭應(yīng)訴本身就是行政首長負責制的題中應(yīng)有之意。憲法第八十六條規(guī)定：“國務(wù)院實行總理負責制。各部、各委員會實行部長、主任負責制。”第一百零五條規(guī)定：“地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制。”上述規(guī)定以根本大法的形式確立了作為我國基本行政領(lǐng)導(dǎo)制度的行政首長負責制。行政首長負責制的要義在于，行政首長不僅要對其個人的行為負法律責任，而且還要對本行政機關(guān)的行政行為、本機關(guān)組成部分及其公務(wù)員的行政行為、所屬組織的行政行為負責。在當下中國“集體負責實則無人負責”已成公權(quán)力運行痼疾的時代背景下，重申“行政首長負責制就是行政首長個人負責”具有極為特殊的現(xiàn)實意義。之所以將行政首長出庭應(yīng)訴制度的理論基礎(chǔ)定位于行政首長負責制，直接源于如下三個方面的考慮。
首先，行政首長是被訴行政行為的“知情者”。目前，實踐中存在這樣一種質(zhì)疑行政首長出庭應(yīng)訴必要性的認識，即認為被訴行政行為是具體行政執(zhí)法人員而非行政首長作出的，行政首長因不知情而沒有必要親自出庭應(yīng)訴。其實，這種理解是不準確的。在我國行政權(quán)力運行的實踐中，除了按照簡易程序當場作出行政處理決定外，行政機關(guān)負責人的批準乃至集體討論在很多時候都是行政行為作出之前的內(nèi)部必經(jīng)程序。例如，行政強制法第十八條第一款規(guī)定：“行政機關(guān)實施行政強制措施前須向行政機關(guān)負責人報告并經(jīng)批準。”行政處罰法第三十八條第二款規(guī)定：“對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關(guān)的負責人應(yīng)當集體討論決定。”在所屬機關(guān)具體行政執(zhí)法人員的請示匯報或者班子成員的集體討論中，行政首長對作出行政行為的事實依據(jù)和法律依據(jù)完全是知情的。可見，行政首長親自出庭應(yīng)訴是先前行政程序義務(wù)的自然延伸，既有利于人民法院全面查清案情，也有利于被告借助庭審向原告進一步做好解釋工作。
其次，行政首長是行政爭議實質(zhì)性解決的“決斷者”。行政爭議能否獲得實質(zhì)性解決已經(jīng)成為當下評判行政審判工作的首要標準。我國正處于急速的社會轉(zhuǎn)型時期，經(jīng)濟發(fā)展和社會變革引發(fā)了社會結(jié)構(gòu)的分化和利益格局的復(fù)雜化，社會轉(zhuǎn)型期間的發(fā)展失衡、政策失當和分配不均又加劇了不同利益群體之間的利益沖突。可以說，我國已經(jīng)進入了社會矛盾的多發(fā)時期。在很多情況下，對于行政相對人而言，不僅要討個“說法”，而且更要得到“實惠”。與此相伴隨的，是人民法院的行政審判工作不僅需要“定分”，而且更需要“止爭”，真正實現(xiàn)“案結(jié)事了”。作為被訴行政行為的知情者和所在行政機關(guān)各種資源的掌控者，行政首長在行政爭議能否獲得實質(zhì)性解決上發(fā)揮著舉足輕重的作用。一方面，行政首長出庭應(yīng)訴需要就被訴行政行為的合法性與合理性進行充分的理由說明；另一方面，行政首長還需要就案件的妥善化解提供方案。特別是在被訴行政行為并非完美無缺、原告利益受到實際損害時，行政首長應(yīng)訴的態(tài)度更為重要，可以說是行政爭議實質(zhì)性解決事實上的決斷者。可見，行政首長親自出庭應(yīng)訴有利于促進行政爭議的實質(zhì)性解決。
最后，行政首長是行政爭議源頭性預(yù)防的“責任者”。黨和國家對社會穩(wěn)定的高度強調(diào)以及糾紛對社會穩(wěn)定的影響，決定了糾紛解決在社會生活和政治運行中的特殊意義。持續(xù)多發(fā)的社會沖突很容易使轉(zhuǎn)型社會陷入無序狀態(tài)、乃至引起社會危機。正是基于對社會穩(wěn)定的重大關(guān)切，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在2006年聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，進而確立了“從源頭上預(yù)防和減少行政爭議發(fā)生”的司法理念。面對“信訪潮”的涌現(xiàn)和“維穩(wěn)”的現(xiàn)實壓力，行政機關(guān)必須切實肩負起預(yù)防行政爭議發(fā)生的重任。行政首長通過走上法庭與原告激辯、與人民法院溝通，能夠及時掌握行政爭議發(fā)生的內(nèi)在機理，從而避免新的行政爭議的產(chǎn)生。可見，以發(fā)展為第一履職要務(wù)的行政首長也應(yīng)當“兼理”司法，以親自出庭應(yīng)訴的方式履行預(yù)防行政爭議發(fā)生的責任。
將行政首長出庭應(yīng)訴制度的理論基礎(chǔ)定位為行政首長負責制，實現(xiàn)了行政訴訟法制發(fā)展與憲法原理的對接，從而為行政首長出庭應(yīng)訴制度的完善與發(fā)展奠定了極為扎實的理論根基。目前，行政訴訟法的修改已經(jīng)正式提上最高國家權(quán)力機關(guān)的議事日程，行政首長出庭應(yīng)訴制度也必將實現(xiàn)法制化的飛躍，成為我國行政訴訟的一項基本法律制度。在這一過程中，有關(guān)行政首長出庭應(yīng)訴法律保障機制的研究亟待展開。
（作者單位：蘇州大學(xué)法學(xué)院）
