[ 王利明 ]——(2012-4-27) / 已閱4806次
長期以來，由于法律上對公共利益的界定不夠清晰，征收程序規定也較為簡略，地方政府有些部門執法力度不夠，因此對被征收人的合法權益保障不夠，從而導致暴力拆遷、不文明拆遷等現象時有發生，在不同程度上損害了被征收人的合法權益，還引發了一些群眾上訪事件，影響了社會的和諧穩定。因此從法律層面對不動產征收的條件、范圍、權限和程序進行規定，顯得非常迫切。
征收在本質上是國家基于公共利益對個人財產的限制，也是國家利用公權力對私人物權的限制。個人財產權是個人的基本人權，也是受憲法保護的基本權利，但國家為了公共利益的需要，對土地和私人財產可以實行征收，這是各國的通行做法。不過由于征收限制了人民的財產權，因此憲法、法律要求征收應當依照“法律”的規定，我國立法法也明確規定“對非國有財產的征收”只能制定“法律”。這表明對于人民基本權利的限制，應當通過制定法律來進行，而不宜通過行政法規甚至效力等級更低的規范性法律文件來規定。這充分體現了國家對人民財產的尊重和保護。
我國于2007年通過了物權法，該法第四十二條第一次明確了征收的條件和補償的原則。但是，該法僅僅用一個條款來規定，畢竟過于簡略。2010年，國務院頒布了《國有土地上房屋征收與補償條例》，進一步規范了國有土地上房屋的征收。它是對物權法征收制度的發展與完善，但由于該條例僅僅針對國有土地上的房屋，對于集體土地的征收并不適用。因此，當前迫切需要制定一部統一的不動產征收法。
制定不動產征收法也是依法治國的需要。依法治國必須充分保障老百姓的財產權，無論是農民所享有的土地承包經營權，還是城鎮居民所享有的房屋所有權，都是個人的重要財產，甚至是個人基本的生產資料和生活資料，因此保護個人的房屋所有權也是對居住權的保障。而征收活動是對個人財產權的重大限制，只有規范征收活動，才能規范公權力的行使，充分保障公民的私權，并有力推進依法治國戰略的實現。
近些年，征收補償環節所引發的矛盾和糾紛較多，征收與補償條例通過之后，此種情況得到了緩解，但是仍然沒有完全消除。前不久，由國家四部委聯合通報的2011年上半年的11起強拆致人傷亡案，也說明了問題的嚴重性。這在某種程度上也反映了規則不到位，征收活動還應當進一步規范。征收與補償條例屬于行政法規，效力等級較低，難以詳細明確各種法律責任，因而在頒行之后實施效果并不十分理想。為此，也需要制定一部不動產征收法。
我國物權法為了落實憲法的規定，在第四十二條明確規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”這就強調征收不動產的權限和程序只能由“法律”作出規定，而不能通過行政法規或其他規范性法律文件來規定。物權法通過之后，還必須通過配套的法律來具體落實有關征收的規定，規范征收活動。通過制定不動產征收法，可以將征收的程序、補償的規則進一步細化，這實際上是對物權法第四十二條的具體化。
要對征收的相關內容及主體進行詳細的界定，從而讓征收人和被征收對象都清楚自己的權利和義務。公共利益是征收的基本前提和基礎，征收與補償條例具體列舉了公共利益的類型，但其對公共利益的界定在實踐中仍然存在爭議，比如不符合公益的征收決定，法院是否有權進行司法審查？是否有權撤銷該征收決定？這些都有必要作出規定。對于征收決定權的主體，征收與補償條例規定市縣級人民政府為征收決定人，但是，該權利是否可以委托他人行使？人民政府以外的其他部門能否作出征收決定？具有市縣級級別的各類經濟和技術開發區管委會是否享有征收權？這些問題都需要在法律上明確規定。對于被征收人，國有土地上房屋的被征收人就是房屋所有人，而農村集體土地的征收，除了集體之外，被征收人是否包括土地承包經營權人？物權法暗含了這一含義，但是規定得并不明確。被征收對象主要應當包括城市國有土地之上的房屋和農村集體土地，征收與補償條例卻不涉及集體土地。如此等等，不一而足，都需要制定法律進行詳細的規定。
完善的程序是規范征收行為的一個重要途徑，對于不動產的征收決定，應當依照哪些依據作出？是否要經過調查、聽證、廣泛征求意見等過程？在作出征收決定前，是否應該事先達成有關補償的協議？被征收人是否有權提起行政訴訟？法院是否有權對該決定進行司法審查？這些都有待立法明確。此外，關于征收的啟動、訂立拆遷協議、征求居民意見、召開聽證會、公布征收方案及其反饋、確定補償的標準和規則、不動產的評估、評估機構的選定，以及行政復議、行政訴訟等事項的規定，都需要加以完善。
征收補償是不動產征收中問題的焦點，因此要對其進行更加細化的規定。我國物權法第四十二條區分了城市土地之上房屋的征收與集體土地征收，并規定了不同的補償原則和標準。筆者認為，應當依據物權法所確定的原則，將征收補償的標準進一步的細化，尤其是對集體土地的征收補償，目前各地做法不相一致，應當在法律上統一規定。由于集體土地上的房屋不能進入市場流通，這就給評估其價值帶來一定的困難，因此，對于集體土地之上的房屋的征收補償，需要通過研究確定具體的補償標準。
對于其他在審理相關案件中可能遇到的問題，也要盡可能地在法律中加以完善。比如征收補償協議的性質是否屬于民事合同？征收補償協議生效后，一方不履行，另一方是否可以以違約為由起訴？這些都需要規范。還有司法搬遷中管轄的級別、司法審查的內容、執行主體的確定等等，都需要在法律中進行細化規定。
（作者系中國人民大學副校長、中國法學會副會長）
