[ 黃衛 ]——(2012-4-27) / 已閱8248次
【摘要】：《行政訴訟法》施行的一個重要的意義就是，在民與官之間架起了一座橋梁，讓“民告官”變成了現實，它體現的是一個國家的民主精神和保護公民基本權利的價值取向，在這種大的價值取向下，行政機關及其工作人員就形成了一種壓力，迫使自己學法、懂法和依法行政，各級政府依法行政的水平也確實得到了不斷提高，但卻沒有使司法與行政很好地良性互動。在行政審判實踐中，審判獨立處處受阻，嚴重阻礙著司法獨立的實現，制約著公平、正義法治理念的發展。“沒有獨立的司法就沒有真正意義上的司法獨立。”作為一句法學名言，它深刻地揭示出司法獨立的內在價值。可以說，司法獨立是現代法治社會的標志，是依法治國的前提。本文中，筆者從行政審判的視角出發，著力分析我國現存行政審判體制對我國行政審判獨立的影響，并力求探索出一條更符合法治理念的行政審判之路。
【關鍵詞】：審判獨立 行政審判 制度構想
一、我國行政審判制度的歷史沿革
行政審判作為我國審判制度的重要組成部分，它與民事審判、刑事審判并稱為我國的“三大審判”制度。但與另兩種審判不同的是，行政審判的產生遠遠落后于民事審判和刑事審判，我國的行政審判走過了一條從無到有、從小到大、從粗到細的不斷完善的道路。刑事審判、民事審判是隨著國家的產生而產生的，在原始社會，人們主要通過部落習俗，采取“血親復仇，同態復仇”的方式解決成員間的糾紛，進入到我國的第一個奴隸制王朝夏朝，統治者意識到，這種糾紛解決方式不利于維護統治秩序，于是就設立了中央審判機構，當時的中央審判長官稱為“司寇”。以后各朝都設立了這種審判機構，只是稱謂不同罷了，在秦漢時期稱為“廷尉”，在南北朝時期稱為“大理寺卿”，在明清時期稱為“三法司”。而行政審判只是在最近二十年才逐漸發展起來的，這與我國的歷史條件和行政法的特點是分不開的。在奴隸制和封建專制制度下，不存在也不可能存在行政審判。縱觀中國法制史，我國傳統法律的一個弊端就是司法行政合一，行政機關兼行司法權，忽視程序正義。在司法審判中，地方各級衙門的司法審判權力，不過是行政權力的延伸或附屬，且審判中受其他機構干涉，皇權至高無上。
在這樣的歷史背景下怎么去行使行政審判？而且為了案件的妥善解決，可以運用一切手段，刑訊逼供不可避免，又怎么讓老百姓去行使行政訴訟權利？隨著1840年鴉片戰爭的爆發，中國“門戶頓開”，社會形勢日趨月異，各種西方思想包括法律文化不斷輸入中國，且逐步被接受和認可，這就迫使當時的清政府進行改革。清末司法改革改變了中國沿襲了兩千多年的司法行政合一的傳統社會政治結構，開啟了中國的法律近代化的歷程，是中國法制史上的重大事件，對中國社會的進步與發展產生了極為深遠的影響，中國法律正是在這一時期開始了全方位的近代化，行政訴訟觀念也正是在這一時期出現的。在光緒三十三年清政府頒行的《法院編制法》中，其第二條規定：“審判衙門掌審判民事、刑事訴訟案件，但其關于軍法或行政訴訟等另有法令規定者，不在此限。”當時的清政府也明確暗示要成立單獨的行政審判衙門。[1]但因清政府的迅速滅亡，這一設想最終未能實現，行政審判衙門也未能建立起來，但無可置疑，清政府在預備立憲的背景下，確立了在普通審判衙門之外單獨設立行政審判衙門的二元制模式。雖然清末法制改革的初衷是為了維護自身的統治，但對推動我國的法制進程也不無意義，它改革了行政、司法合一的體制，確立司法獨立原則，試圖通過理性化的訴訟程序，確保公正的審判結果。只是由于當時的社會政治環境，這種改革也只能是“甕中捉鱉”。
新中國成立以后，我國也未能立即建立起行政審判制度。在新中國成立初期，國家在總結革命根據地經驗的基礎上，開始創立系統的社會主義的行政法和行政法制度，制定并頒布了大量的行政組織方面的法律法規。[2]，但是當時對行政法制的認識并不是很深刻，并沒有把它與民主政治密切地聯系起來，因而當時所建立的行政法制是不完善的，同時由于在政治體制上存在著黨政不分的問題，公民尚不能到法院去控告政府機關的違法失職行為，使政府機關作為被告和公民一道接受法院對他們之間發生的爭議的審理和裁決。在計劃經濟體制下，行政法處于被冷落、被遺忘的境地，其作用基本上為政策和行政命令所取代。[3]只有在較為健全的市場經濟體制下，在法制和民主政治制度下，行政法才能不斷發展、興盛，于是在十一屆三中全會之后，我國的行政法制建設走向了發展的新時期，1982年試行的民事訴訟法規定，人民法院受理法律規定可以向法院起訴的行政案件，行政訴訟制度開始實行。此后，經過各種曲折，于1989年4月4日第七屆全國人民代表大會第二次會議通過我國第一步真正意義上的行政法——《中華人民共和國行政訴訟法》，正式確定“民告官”的行政訴訟制度，逐漸構建起了有中國特色的行政審判制度，也確立了合法性、合理性、比例原則、自由裁量等行政原則。從此我國的行政審判步入了“有法可依”的時代。
綜上，我國的行政審判比民事審判、刑事審判起步晚了幾千年之久，但我國的行政審判發展迅速，作用明顯。公民可以與政府機關對簿公堂，平等地與之明辨是非，政府機關的行為如果確實違法，損害了公民的合法權益，還要向公民賠禮道歉，依法承擔侵權賠償責任。這種訴訟過程和訴訟結果無論是對于參加訴訟的當事人，還是對于從各種渠道獲知相關信息的公民，都是一種潛移默化的民主、法治教育，極大的增強了公民的權利意識和民主法制意識。而且行政案件受案數量逐年遞增，1988年8月25日，我國出現了一例也是發生在溫州的我國首例“民告官”案件，而去年，我國各級法院共審理行政案件12.1萬件，同比上升10.5%[4]。盡管各級法院受理的行政案件以及“民告官”的勝訴率都在逐年遞增，但這并不能掩蓋我國行政審判工作中的種種不足：一些地方法院領導對于行政審判的重要性認識還不高，重視還不夠；訴權保護不力、“告狀難”的現象仍然存在；少數案件辦案質量和效率還不高；行政爭議日趨復雜化，行政審判的難度加大；行政審判力量和隊伍素質有待進一步加強和提高；司法環境還有待于進一步改善。[5]筆者認為，所有的這些都不同程度折射出我國行政審判中的審判獨立問題。
二、審判獨立的內涵
審判獨立一直是我國司法改革的一個前沿和難點問題，從字面上看，審判是指人民法院代表國家對當事人的糾紛進行認定、裁決的訴訟活動，獨立是指不受干涉、自由。顧名思義，審判獨立就是人民法院的訴訟活動不受干涉。《中華人民共和國憲法》第一百二十六條規定，人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。行政審判作為我國審判制度的組成部分，它同樣要求審判的獨立。《中華人民共和國行政訴訟法》第三條規定，人民法院依法對行政案件獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。這與我國的憲法精神是一致的，有利于我國行政審判工作的進行。
在學理上，審判獨立是指人民法院依照法律的規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉，在法院內部，則實行民主集中制的原則。也就是我們通常所說的外部獨立與內部獨立。針對目前我國學術界對外部獨立和內部獨立的爭論，[6]筆者想要闡述的是：雖然我國沒有明確對法官獨立予以確認，但不可否認，法官獨立是法院獨立的基礎，法院的審判活動都是通過法官來完成的，沒有法官的參與就沒有法院的審判，如果法官在審判活動中受到干擾，審判活動就會無法進行，法院獨立行使審判權也就無法實現。因此，法院獨立與法官獨立是相互依存的，法院獨立是法官獨立的前提和基礎，而法官獨立則是法院獨立的最終表現。筆者這里說的審判獨立不是絕對的獨立，我們的審判權應該受監督，因為絕對的權力必然導致絕對的腐敗。但是監督的主體筆者認為不應該包括政黨、人大。
三、我國現行行政審判體制的現實困境
前文中已經述及，我國實行行政訴訟制度的歷史還不長，行政審判的司法環境還不盡如人意，開展行政審判工作還存在較大的阻力，特別是在當前我國經濟轉軌和社會轉型的特定歷史時期，大量復雜的社會矛盾不斷出現，行政行為侵害相對人利益的現象不可避免，但來自各方的干涉，特別是被告行政機關的非法干預還不同程度存在，地方保護主義、部門保護主義和妨害訴訟、藐視法庭、該立案不立案的現象在一些地方還有發生，這些都嚴重制約著行政審判的進行，妨礙著審判獨立的實現。概言之，我國行政審判獨立目前還有以下四大問題亟待解決。
1、行政審判權遭遇外部壓力——地方保護。法作為一種通過規定人們的權利、義務關系來調整人們行為或社會關系的社會規范，只有將抽象的行為模式轉化為人們現實的權利、義務關系，才能發揮其應有的功能。但在法的實施過程中可能有各種因素阻礙著法的功能的發揮，因而不能產生立法者希望通過進行法律規制所達到的結果。
由于我國現有的政治體制、行政區劃所形成的司法屬地化和地方利益的存在，在中國現實地客觀地存在司法上的地方保護主義。[7]盡管我國行政訴訟法第十一條、第四十一條對人民法院的受案范圍、受案條件都有明確的規定，但法的制定與法的實現永遠是一對矛盾體。由于法院審理的行政案件涉及行政機關的切身利益，有的地方規定，受理行政案件要經黨委、人大、政府批準，還有的地方甚至規定行政案件的受理要由政法委討論決定。[8]即使受理了，有些地方法院也怕得罪行政機關而不愿意審理行政訴訟案件，經常向行政機關請示，無視審判的獨立性。有的地方，黨委、政府采取行政手段對法院受案范圍加以限制，再加上我國目前法院的行政化色彩，致使有的地方法院對該受理的案件不予受理。特別是當被告是縣級政府的時候，這種現象尤為嚴重。辦案法官普遍存在一定心理壓力，不敢大膽行使行政審判權。似乎是立法者也意識到了這一點，為了使法真正得到實現，發揮法在社會生活中應有的作用。立法者在法的層面上力圖解決這一難題，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第十四條以及最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第八條第一項中規定，當被告為縣級以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理時可以由中級人民法院作為一審法院來審理該案件。但殊不知，縱使由中級法院來審理該案件也無從打破地方保護干擾。地方保護已經嚴重影響著行政審判的獨立行使，法院成為維護本級地方政府的有力武器。
2、行政審判權遭遇內部壓力——法院行政化。早在17世紀洛克就提出了三權理論，到18世紀，法國啟蒙思想家孟德斯鳩總結前人思想和歷史經驗的基礎上，提出了三權分立學說，其核心是立法權、行政權、司法權相互獨立、相互制衡，即為行政、司法、立法三大權力分屬三個地位相等的不同政府機構，由三者互相制衡。這已經成為當前世界上資本主義民主國家廣泛采用的一種民主政治思想。審判權是一種司法權，在我國卻沒有擺脫行政的籠罩。法院設置行政化、法院管理行政化。長期以來我國法院的管理模式采用行政管理模式，并套用相應的行政級別，按層分級管理。法官需要向庭長、院長匯報案件，案件處理結果最終也要通過庭長、院長的簽發，如果庭長、院長對案件的處理結果有不同的觀點，有權不予簽發并可要求合議庭重新合議，在事實上出現了“一把手負責制”，這種行政管理模式嚴重妨礙著法官獨立行使審判權。特別是在行政審判中，法官的審判權本就遭遇行政機關的外部壓力，再加上內部壓力，行政審判的難度可想而知。
3、行政審判權遭遇自身壓力——法院地方化。行政審判是指人民法院依照法定程序審查行政主體的行政行為的合法性，并判斷相對人的主張是否妥當，以作出裁判的一種活動。[9]《中華人民共和國行政訴訟法》第五十條的規定：“法院審理行政案件，不適用調解，”適用調解的僅僅是行政賠償案件。但在行政審判實踐中，調解卻是一種常用的審判方式，法官們也積極采用協調方式動員當事人撤訴或者違法調解，偏袒行政機關，這種與法律背道而馳的做法實在是一種“難言之隱”。
根據《人民法院組織法》的規定，地方法院院長的任免由地方黨委提名，提交同級人大舉手表決，副院長以下的法官，由同級人大常委會任免。這種任免方式無疑弱化了法官對國家的整體認同感，認為自己只是地方的法官而非國家的法官，最終導致法官效忠于地方。與此同時，由于各級人民法院的各項經費保障受制于各級政府，如法院工作人員的工資、法院的辦公經費等等，均要列入地方各級人民政府的預、決算，統一由各級政府調配使用。各級法院的人事勞動權也掌握在各級人民政府的手中，一個法院如要想加強隊伍建設，需錄用相關工作人員，沒有編制顯然是不行的，而各級政府的編委按照相關規定不給法院編制，法院顯然不能違規錄用相關工作人員。正是由于行政審判一方當事人地位的特殊性，對法官們的干擾很大，使得法官們倍感壓力，因為法官們也是普通的人，同樣也會有物質生活方面的需求，同樣需要養家糊口。所有的這些因素讓法官們“后退無路”，卻又不得不“迎難而上”，這就很難保證法官們不會為了平衡方方面面的關系而犧牲法律賦予的獨立審判權。失去了獨立的審判權，司法的公正性就失去了保障，而公正是司法的生命。亞里士多德認為：“公正的基準是某種利益配置；公正的基本公式是成比例平等。公平和平等在一定范圍內含義是相同的。”[10]失去了公正的司法又怎能使人信服？人民群眾就會認為這樣的審判實際是“官官相護”，愚弄百姓，就會對行政訴訟失去信心，行政審判工作的發展就會裹足不前，行政法治的建設就會舉步維艱。
4、行政審判遭遇立法瓶頸。《中華人民共和國行政訴訟法》第三條規定，人民法院依法對行政案件獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。盡管我國《憲法》也對審判獨立作了明確的規定，但都很粗礦，在排除干涉的主體上都有缺漏，沒有政黨、沒有國家權力機關，這就為政黨和國家權力機關干預司法留下了法律上的漏洞，特別是在行政審判中，這種干擾性就更強了。在地方各級人大代表中，行政官員所占比例通常都在60%以上，這種身份結構，在一定程度上使人民行使權力的機構蛻變成貫徹行政意圖的機構。行政審判體制要求法院的審判活動接受人大的監督，當政府及其行政長官想對行政審判權進行干預時，也可以通過人大監督權的行使，將行政干預隱藏于人大監督之中，給行政干預行政審判活動披上合法的外衣。另外，行政審判實踐中，時常有地方行政長官借地方黨委對行政審判活動實施領導之名，行干預行政審判之實。
《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第四款規定：“在行政處罰顯失公正的情況下，法院可以判決變更。”這顯然不利于公民的訴權保護。換個角度就是說，法律認可行政機關可以違法，可以“適度”侵犯公民的權利，但審判實踐中，顯然這個“適度”囊括了很多復雜多樣的可變更行為。法是國家意志的體現，而國家又是階級的產物，在我國，人民群眾是國家的主人，法應該體現廣大人民群眾的根本利益，但似乎我國的行政立法不能做到這一點，不知為何原因？
雖然行政審判對保障依法行政和維護公民、法人和其他組織的合法權益起著非常重大、不可替代的作用，而且在民主法治建設的今天日益彰顯。但2006年10月31日第十屆全國人大常務委員會第二十四次會議修正后的《人民法院組織法》通篇未提行政案件、行政審判庭。《人民法院組織法》第三條規定：“人民法院的任務是審判刑事案件和民事案件，并且通過審判活動，懲辦一切犯罪分子，解決民事糾紛，以保衛無產階級專政制度，維護社會主義法制和社會秩序，保護社會主義的全民所有的財產、勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，保護公民的人身權利、民主權利和其他權利，保障國家的社會主義革命和社會主義建設事業的順利進行。”《人民法院組織法》第十八條規定：“基層人民法院可以設刑事審判庭、民事審判庭和經濟審判庭，庭設庭長、副庭長。”《人民法院組織法》第二十條規定：“基層人民法院審判刑事和民事的第一審案件，但是法律、法令另有規定的案件除外。”不知道是立法者的有意為之，還是立法者的忽視，不得不讓人產生各種聯想，行政審判似乎是名不正言不順。
四、保障行政審判獨立的對策
在新的歷史時期，新的發展歷程中，要進一步明確行政審判的發展方向，就必須采取強有力的措施，從以下幾個方面下大工夫：
1、加強行政審判隊伍建設。法的實施離不開人的作用，作為審判權之一的行政審判權，它的發展同樣離不開每個法官個人的作用。要改善我國的行政審判工作，就必須首先提高我國行政審判隊伍的素質。要以科學發展觀重要思想為指導，以“三個至上”為工作原則，加強法官的思想政治工作，樹立人民法官為人民的根本思想，開展職業道德和紀律作風教育，加強對法官道德素質的培養，加強法官的教育培訓工作，做到能者上，庸者下。使行政審判干部達到政治堅定、公正廉潔、紀律嚴明、業務精通、作風優良、道德高尚。
2、加強對妨礙行政審判行為的處罰。《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規定，“訴訟參與人或者其他人有下列行為之一的，人民法院可以根據情節輕重，予以訓誡、責令具結悔過或者處一千元以下的罰款、十五日以下的拘留；構成犯罪的，依法追究刑事責任……”鑒于行政審判的特殊性，對非法干涉行政審判的，筆者認為應該增加一項，對行政機關干擾人民法院審判的，人民法院可以對有關單位和工作人員做出處罰。從法的層面上制止行政審判中的不當干涉，給行政審判的獨立提供更有力的法律保障。
3、改革人民法院的管理體制。改革人民法院現行管理體制的原則就是實行司法獨立，要真正實行司法獨立就必須建立法院獨立和法官獨立的保障救濟機制。首先，人民法院在機構設置上必須與行政機關保持獨立，同時在處理行政事務方面也應保持自己的獨立自主性；其次，應該借鑒外國比較成功的經驗，實行法官任用制、終身制、高薪制、懲戒制。針對我國行政審判中的各種困擾，有學者認為我國應該設置行政法院。如前所述，行政審判在我國的干擾性很大，筆者認為，要實現行政審判中的審判獨立，我們可以借鑒德國經驗，建立隸屬于司法系統的專門行政法院，我國海事法院、鐵路運輸法院等專門人民法院的成功運行都給我國設置專門的行政法院提供了寶貴經驗。在組織系統，可以設置為最高行政法院、高級行政法院、中級行政法院，這里不設置基層行政法院，主要是為了盡量減少行政審判的干擾性，保證行政審判的公正性和獨立性；在組織權限上，行政法院的法官在行使審判權的時候不受行政機關意志左右，只服從于法律。只有這樣才能進一步保證行政審判獨立，實現行政法治。
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