[ 王玉剛 ]——(2012-5-4) / 已閱9864次
隨著我國城鎮化和工業化進程的加快發展，城市拆遷逐漸成為直接關系群眾切身利益、社會高度關注的焦點問題。2011年1月21日，《國有土地上房屋征收與補償條例》（下稱“新《條例》”）正式頒布實施。新《條例》成為司法機關和行政部門處理城市拆遷糾紛新的主要法律依據。2001年頒布的《城市房屋拆遷管理條例》（下稱“舊《條例》”）正式廢止。新《條例》最大的一個亮點就是有關司法強拆的規定，以“司法強拆”取代“行政強制”，將人民法院定位成房屋拆遷案件的審理及執行機關。面對新形勢下黨和人民交給人民法院的新任務，如何轉變司法職能，積極穩妥地處理好城鎮拆遷問題，切實推進社會矛盾化解，成為當前擺在人民法院面前的一項重大課題。筆者對新《條例》進行了認真研讀，結合多年行政審判工作實踐，現試對新《條例》中有關司法強拆內容的理解與適用談幾點看法，供大家借鑒。
一、法院作為審判及執行機關參與司法強拆可能會導致的問題
把拆遷行為納入司法程序和軌道，意味著社會主義法治的進步。然而，在當前我國的司法環境下，司法機關的參與對行政行為能否起到監督和規范的作用，是否會被行政決策和行政機關所左右，還應拭目以待。
首先，在基層政權中法院的政治地位的失衡，而可能造成司法強遷的不能。由于長期以來地方法院在同級黨委、政府眼中就是政府的一個職能部門，可以隨意向法院下達各種命令，從而使司法制衡流于形式，不敢對政府申請的拆遷行為進行認真的審查。
其次，司法的權威的不足，媒體和大眾的過度關注，將可能使法院頻繁地被推向圍繞拆遷而展開的復雜、劇烈利益博弈的風口浪尖。
再次，法院現有的人力、財力、物力不足以獨立行使強遷的職能，不得不依靠行政力量，這就是不能造成新的事實上的行政強遷，法院他就不可避免地成為行政的工具，成為事實上行政強拆的助手。
二、新《條例》中司法強拆的現實意義
在舊《條例》中，雖然也規定了司法強遷的內容，但同時規定司法強遷與行政強遷是同等并行的關系。此次新《條例》中規定司法強拆成了解決當前拆遷類糾紛的唯一強制執行手段。雖然現階段司法強拆困難重重，但就法治進程而言，也展現了大眾對司法的一種期待，期盼著司法對行政的一種制約，將司法強拆作為保護公平正義的最后一道防線來設計，這無疑是法治觀念和制度上的一大進步，具有重大的現實意義。
首先，司法的參與或者說司法強制的獨自享有，就是提升司法權威，努力使民眾尊重法律的必要途徑，寄托了法律人對法治的希望和期待，是民眾取得法律共識的必要橋梁和紐帶。
其次，司法強拆的過程，也是法律教育和司法普及的過程，通過嚴格執行司法強拆，使民眾看到法律的力量和法律的約束力，使法律思想根植于民眾的心中，進而使法治思想在民眾心中發芽、成長、結果。從而創造一個真正的法治社會。
再次，在司法強拆中探詢審查過程的創新機制。比如可引進聽證機制，通過司法聽證，實現對相關案件的事實性審查。這種“開放和包容式”的審查程序，引入民意的參與和理論討論，將審查過程變作一個平臺，實現“陪審團”的作用，使法治變成一種普及，使司法真正處于大眾的監督之下。總之，新《條例》中的司法強拆的單一模式，代表了一種法治的進步。
三、試行“裁執分離”機制的基本構想和法理依據
在司法強拆中必須正視基層政權組織中司法能力的不足，而導致司法強拆的不能。最高人民法院在《關于堅決防止土地征收、房屋拆遷強制執行執行引發惡性事件的緊急通知》中指出，積極探索“裁執分離”模式，即由法院審查、政府組織實施。與此同時，在《行政強制法》在審議過程中，刪除了草案（四）第六十條“行政機關向人民法院申請強制執行的案件，裁定執行的，由人民法院執行”的相關內容。將于今年（2012年）施行的《行政強制法》規定了行政機關自行強制和申請人民法院強制兩種強制執行類型，這為“裁執分離”提供了法律依據。具體來說就是采取司法允許制度，確立政府申請，法院裁決，政府執行、法院監督的強制拆遷模式，以緩解司法壓力。這種由司法下達許可令，由行政機關自己強遷的方法，起到了司法審查和約束的作用，又解決了司法強拆，人、財、物不實，無力執行的問題。把法院從直面當事人的強制拆遷的裁決者和執行者，變為審、執分離的單純的中立的裁決者。筆者認為，新《條例》中的司法強拆的單一模式，代表了一種法治的進步，值得等待。不過，這種制度還需完善和鞏固。在我國當前體制和司法大環境下，拆遷思維必須改變，特別是政府機構的思維必須改變。否則即使行政拆遷完全取消，也極有可能造成司法強拆被行政化的現實結果。
四、“裁執分離”模式的具體操作形式
“裁執分離”模式，符合司法權力和行政權力的定位，是行政權、司法權的科學配置，是實施拆遷的有效舉措，有利于保障拆遷戶的權益，保障拆遷工作的順利進行。但避免惡性拆遷事件的發生，不是簡單實行“裁執分離”就能高枕無憂，需要在“裁執分離”模式下對相關理念、制度、措施進行構建與完善，才能根本上改變目前房屋強制拆遷的困境。因此，“裁執分離”必須以司法對行政行為的嚴格審查為前提。
一是嚴格把握好公益拆遷與非公益拆遷的界限。我國《憲法》、《物權法》規定，為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民私有財產實行征收或者征用并給予補償。2011年新《條例》第八條列舉了屬于公共利益的五種具體情形以及法律、行政法規規定的其他公共利益。在實際工作中，應明確區分公共利益征用和商業性開發的區別，并嚴格界定公共利益的范圍，使市場交易行為與公益征收相分離。這就要求政府必須改變現在的房地產開發用地供應機制，把公益性拆遷按照“征收”的方式來規范運作；讓非公益拆遷按照市場交易的方式來運作。涉及公共利益的公益性拆遷，由政府機構出面處理；應該按照市場經濟方式運作的，就交由各類市主體按照市場經濟的方式去進行。防止商業性拆遷打著公共利益拆遷的招牌侵犯公民的合法權利。正如最高法院《關于堅決防止土地征收、房屋拆遷強制執行執行引發惡性事件的緊急通知》所言，堅決反對和抵制以“服務大局”為名、行危害大局之實的一切錯誤觀點和行為。
二是從嚴審查拆遷類行政案件。房屋拆遷類行政訴訟案件，包括對房屋拆遷許可前置行政程序行政行為不服提起的訴訟，以及對拆遷許可行為、房屋拆遷裁決行為、行政處罰行為、拆遷強制措施行為不服的訴訟和對行政機關不作為的訴訟。法院應當厘清不同情況的不同審查標準。對于強制拆遷行政案件，應從拆遷行政主管部門的資格、拆遷行政程序、拆遷補償安置等方面進行全面審查，強化行政行為的程序性審查、強化拆遷評估的程序性審查、強化地方規范性文件與上位法關系的程序性審查。對爭議較大的案件，應當進行聽證。
三是嚴格執行審查標準。法院要依法獨立審查行政機關的強拆申請而且必須是實質性審查。如果只是在形似上走過場，法院就成了政府的拆遷辦；嚴格遵照最高人民法院《關于堅決防止土地征收、房屋拆遷強制執行執行引發惡性事件的緊急通知》的精神，凡不符合法定受案條件以及未進行社會穩定風險評估的申請，一律退回申請機關或裁定不予受理；對于被拆遷人、被拆遷關系人在補償安置裁決規定的期限內拒不搬遷，但行政復議和起訴期限尚未屆滿，房屋拆遷管理部門或者拆遷人向法院申請強制執行的，法院一律不予受理；對于明顯缺乏事實根據，明顯缺乏法律依據，嚴重違反法定程序，超過申請期限，補償安置不到位以及具體行政行為合法但確有明顯不合理及不宜執行情形的，征收補償決定明顯違法的，法院也應當裁定不予準許執行。對于爭議較大的案件，應當進行聽證。
四是嚴格控制先予執行。要嚴格掌握先予執行的法律條件，慎用先予執行措施。對民事案件中的先予執行申請，人民法院應當依照有關法律法規的規定嚴格進行審查，對于當事人之間爭議較大、可能引起矛盾激化、涉及社會穩定的案件，一般不予準許。在行政訴訟過程中，申請先予執行拆遷行為的，一般不予準許，但不及時申請執行可能給國家利益、公共利益造成不可彌補的損失的除外。依照最高人民法院《緊急通知》中規定，對涉及征地拆遷申請法院強制執行的案件，凡是被執行人尚未超過法定起訴期限的，一律不予受理；凡是當事人就相關行政行為已經提起訴訟，其他當事人或者有關部門申請先于執行的，原則上不得準許，確需先于執行的，必須報上一級法院批準。堅決防止出現被拆遷人官司打贏了，但房子已經被拆掉的尷尬局面。
五是在實施強拆時要以人為本，公開透明，加強監督。現最高人民法院正就“裁執分離”進行試點。為了避免房屋強制拆遷惡性事件的發生，必須深挖案件發生的根源，進行全面的調查分析，進而采取有效措施，以人文本，公開透明，加強監督，才是解決問題的根本出路。涉及年老體弱、殘疾無業、缺乏勞動能力或獨立生活能力的人等弱勢群體，易引起被拆遷人房屋被拆后無家可歸的現象或者暴力抗拒拆遷，影響社會的穩定。做好這類人的補償安置是政府應當擔負的責任。因此，政府應積極構建對特困群體的救助制度，解決它們的后顧之憂，利于社會和諧。與此同時，法院在審理房屋拆遷案件，應當注重程序的透明、公開。在辦理案件過程中適時邀請檢察機關、人大代表、群眾代表等參與，這也向社會公眾證明，通過公正司法解決拆遷中的矛盾，贏得群眾的認同，促進社會和諧。人民法院還要積極立足于調解，切實加大協調解決力度，把調解工作貫徹審判、執行工作的始終，化解了訴訟矛盾的同時，力爭為社會消除不穩定因素，實現法律效果和社會效果的統一。
總之，城市房屋的拆遷工作關系到千家萬戶的切身利益，關系到發展大局，關系到社會和諧穩定，司法機制解決拆遷糾紛的能力面臨著極大的考驗。在這種情況下，人民法院應始終站在“為大局服務，為人民司法”的高度，依法妥善處理好拆遷糾紛案件，為國家建設、人民安定和社會和諧不懈努力，保證糾紛解決的質量和效果，真正實現陽光執法、文明、和諧拆遷。
（王玉剛 作者單位：黑龍江省伊春市中級人民法院）
（周東海 作者單位：黑龍江省伊春市湯旺河區人民法院）
