[ 李雄 ]——(2012-5-15) / 已閱4648次
當下，公共租賃住房制度已成為一個備受關注的民生話題和熱點問題。而在所有關于公共租賃住房制度的討論中，政府責任無疑是一個最基礎、最核心的問題。基于國外普適經驗與我國國情，筆者認為，政府在公共租賃住房制度中的責任應主要鎖定在兩個層面:一是政府的房屋供應責任，二是政府的房屋管理責任。
作為一種具有社會保障性質的住房制度，公共租賃住房制度首先特別強調政府的房屋供應責任。從世界范圍來看，大多數國家的政府都是利用公共政策解決居民的住房問題。我國住房制度改革30年來的實踐表明，我國住房制度改革的市場化過快和過度已經形成“路徑依賴”，嚴重阻礙了政府對房地產市場的宏觀調控。強化政府承擔公共租賃住房供應責任的主要措施有:政府應作為公共租賃住房的投資主體，通過政府直接管理的住房機構組織建設與供應住房;政府應積極整合民間閑置房源;政府應積極推進住房公積金制度改革;政府應引導房地產開發商參與建設公共租賃住房;政府應實施房地產開發商強制建設保障性住房制度。
此外，從世界范圍來看，大多數國家和地區都成立了專門機構來負責保障性住房的建設和管理事項。我國政府除了扮演好公共租賃住房的“供應者”關鍵角色外，還應當管理好用好公共租賃住房，最終實現公共租賃住房制度應有的制度功能。在此，我想重點談談政府的住房管理責任。
政府應準確界定公共租賃住房制度的保障對象。人們一般認為，公共租賃住房制度是專門為解決“夾心層”的住房問題而設計的。這其實是一種“誤判”。因為，我國住房制度改革30年的一項重大成果是已經在制度層面建立了能夠覆蓋所有人群的住房保障制度體系，只是在制度執行層面，制度“走樣”和制度被“異化”等因素最終導致既有的住房保障制度未能實現改革目標。同時，公共租賃住房制度在制度功能上能夠替代經濟適用住房制度和廉租住房制度，應作為我國保障性住房制度改革的終極目標。因此，確定公共租賃住房制度的保障對象就應當涵蓋經濟適用住房制度和廉租住房制度的保障對象，即城鎮中低收入階層的家庭和個人。盡管界定“中低收入階層”比較困難，但應當注意幾個問題:一是實施公共租賃住房制度中的“去身份化”和“去福利化”改革，建立面向城鎮所有居民的公共租賃住房保障制度，防止公共租賃住房制度中的“逆向改革”，即把公共租賃住房制度的保障對象僅限于具有本地戶籍的城鎮居民。二是建立健全家庭和個人住房、工作、收入等信息系統，使申請公共租賃住房的家庭和個人不僅要接受公共租賃住房管理機構的專門審查，還要接受社會的廣泛監督。三是實施全方位的動態管理，確保應保盡保和公平合理。
政府應制定合理科學的“候房”機制。政府在管理公共住房中如何確定一個合理科學的“候房”機制，確實是一個難題。目前，比較流行的做法包括登記配租和抽簽配租等。相比之下，抽簽配租克服了登記配租無法解決的一些不公平問題，比較容易讓大多數人接受。當然，在公共租賃住房房源有限的情形下，并非所有中簽的申請者都能實際得到公共租賃住房，這就要求制度設計保障那些未能實際得到房屋的申請者在下一輪“候房”程序中享有優先權。同時，申請者如果因為自己原因導致不能得到房屋，制度設計就應當取消其本輪“候房”資格。
政府應實施動態房屋管理活動。一是創新公共租賃住房管理模式。從世界范圍來看，很多國家和地區在公共住房管理方面都專門設置了管理機構對公共住房實施管理活動，盡可能兼顧公平和效率。改革要略為:一方面，國家應創設一個從中央到街道、社區全覆蓋的垂直型公共租賃住房管理體制。另一方面，雖然政府在公共租賃住房供應方面承擔了主導義務，但無須以家長身份獨攬管理大權。實際上，世界上很多國家因為政府對公共住房的管理成本過高進而轉向激勵租賃者購買房屋或者與民間機構合作。這對我國如何創新公共租賃住房管理模式具有積極的借鑒意義。二是實施規范化管理。一方面，強化公共租賃住房的用途管制，即公共租賃住房的社會保障屬性決定了其只能用于符合申請資格的居住者自己居住之用。另一方面，完善公共租賃住房的配售政策，即在購買房屋產權上，購買人可以根據自身的經濟能力決定是否購買一套房屋的全部產權還是部分產權，如果只買一部分，剩余部分仍然需要繳納租金，待購買人日后在經濟條件允許的情況下買下剩余的產權;在購買房屋模式上，政府除了采用登記配售模式外，還可以根據申請者的實際需要實施定購配售模式，申請者根據政府建房計劃，選擇需要購買公共租賃住房的地理位置、戶型結構等條件，然后進行抽簽，中簽者再進入購房的其他程序;在購買房屋補貼上，政府應根據申請者所購買房屋的大小、戶型和收入等情況，對購買者提供不同等級的購房補貼。三是建立健全退出機制。針對目前許多地方已經出現的承租人取得公共租賃住房后公然招租、無正當理由空置房屋、私下交易并獲取差價等普遍問題，制度建設的著力點應當從源頭上“堵死”各種違規行為。首先，立法應建立健全承租人信用檔案和信用等級評定制度，通過信用制度來規范承租人的租賃行為。其次，立法可借鑒香港做法，建立“公共租賃住房扣分制”。該制度的核心是確定一個合適的扣分體系。同時，扣分制應與租金補貼、配售補貼、續租、強制提前退租等配套措施有機銜接。最后，政府應及時公布社會監督方式，獎勵舉報違規行為。
（作者系西南政法大學經濟法學院副教授）
