[ 胡敏潔 ]——(2012-5-17) / 已閱11676次
關(guān)鍵詞: 行政/指導(dǎo)性案例/制度完善
內(nèi)容提要: 基于行政不同于司法的特性，為規(guī)范行政權(quán)的行使，各地開始相繼建立行政指導(dǎo)性案例制度。然而，在包括選取主體、遴選案例標(biāo)準(zhǔn)、是否應(yīng)當(dāng)公開以及具有何種拘束力方面，各地做法尚未統(tǒng)一。因此，針對這些問題，在未來的制度變革中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)遴選主體的多元化、強(qiáng)化理由說明并逐步公開指導(dǎo)性案例，同時也應(yīng)賦予行政指導(dǎo)性案例相應(yīng)的拘束力。
近年來，我國的案例指導(dǎo)制度已有較多實(shí)踐。2010年11月26日，最高人民法院發(fā)布了關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定，其后最高人民檢察院也出臺了相關(guān)規(guī)定。迄今為止，法學(xué)界的探討更多地集中于司法領(lǐng)域的指導(dǎo)性案例，對其用語選擇、遴選程序、適用效力等問題眾說紛紜。[1]但如果將目光轉(zhuǎn)至中國豐富的行政管理實(shí)踐，便可發(fā)現(xiàn)其間也正活躍著“指導(dǎo)性案例”的身影。然而，各地做法卻并不統(tǒng)一且存有諸多不同之處。在案例遴選主體、遴選標(biāo)準(zhǔn)、拘束力等方面，究竟應(yīng)當(dāng)如何選擇與定位，這關(guān)系到我國未來行政指導(dǎo)性案例制度建設(shè)的方向與進(jìn)路。
一、行政指導(dǎo)性案例的實(shí)踐
早在2007年，遼寧省為了規(guī)范行政處罰裁量權(quán)的行使，解決實(shí)踐中處罰標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的情形，便在該省推行了“行政處罰先例”制度。河南省、湖南省也在類似的背景下引入了該制度。除了這些立法明文規(guī)定要建構(gòu)行政指導(dǎo)性案例的地區(qū)之外，大量的行政實(shí)踐部門也在其領(lǐng)域內(nèi)發(fā)布著各種行政指導(dǎo)性案例。這為我們展現(xiàn)出一幅不同于“兩高”指導(dǎo)性案例的畫面。
（一）河南經(jīng)驗(yàn)：行政處罰中的指導(dǎo)性案例
河南省將行政指導(dǎo)性案例集中于行政處罰領(lǐng)域，旨在規(guī)范行政處罰裁量權(quán)。該省衛(wèi)生、旅游、環(huán)保、交通、地稅、審計等部門均出臺了更為細(xì)化的行政處罰案例指導(dǎo)規(guī)定。例如，《河南省水行政處罰案例指導(dǎo)制度》規(guī)定，“水行政處罰案例指導(dǎo)是指省級水行政主管部門對本系統(tǒng)辦結(jié)的典型水行政處罰案件……參考指導(dǎo)性案例作出的水行政處罰，在處罰種類、幅度及程序等方面與指導(dǎo)性案例一致或基本一致，體現(xiàn)同案同罰。”可以看出，較之司法裁判對“同案同判”效果的追求，在處理相同或者類似案件時，行政機(jī)關(guān)也有著類似企盼。
進(jìn)一步，《河南省水行政處罰案例指導(dǎo)制度》規(guī)定對行政指導(dǎo)性案例的選取、案例評析、案例公開等都加以了詳細(xì)規(guī)定。例如，規(guī)定指導(dǎo)性案例的內(nèi)容應(yīng)包括案例標(biāo)題、案情介紹、處理結(jié)果以及案例評析4項(xiàng)，這意味著作為指導(dǎo)性案例的“評析”部分可發(fā)揮某種影響力。具體到行政指導(dǎo)性案例的效力，則認(rèn)為相關(guān)部門“可以參考省水行政主管部門的指導(dǎo)性案例，但是不宜在水行政處罰文書中直接引用”。
（二）遼寧經(jīng)驗(yàn)：不斷修正的行政“指導(dǎo)性案例”制度
2007年，遼寧省出臺的《關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的實(shí)施意見》規(guī)定：“建立行政處罰先例制度。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對違法行為作出的行政處罰決定，應(yīng)當(dāng)作為該行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以后對同類違法行為進(jìn)行行政處罰的先例。適用先例制度的對象，應(yīng)當(dāng)是事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度和當(dāng)事人主觀過錯相當(dāng)?shù)倪`法行為。……結(jié)果應(yīng)當(dāng)使違法行為受到的行政處罰的種類、幅度以及程序一致或基本一致。”
形式上，遼寧省的做法以“先例”為表征。采用先例的用語看似沿襲了英美法的先例規(guī)則，但英美法的“先例”多為自發(fā)形成，而且會因?yàn)橄鄬θ说男刨嚩哂休^強(qiáng)拘束力。“先例在法律中的效力得以提高是通過那種奇妙的幾乎是普遍的正義感而實(shí)現(xiàn)的。” [2]然而，從該規(guī)定的文字表述中，并無法體察出“先例”的形成過程，“建立”二字的使用也違反了先例的自發(fā)形成特性。或許是注意到了這種“名不符實(shí)”的情形，在2011年發(fā)布的《遼寧省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》中， [3]遼寧省將先前制度實(shí)踐中反復(fù)倡導(dǎo)的行政處罰先例制度悄然地置換成了“案例指導(dǎo)制度”，即：“實(shí)行行政裁量權(quán)案例指導(dǎo)制度。典型案例由省、市、縣政府定期統(tǒng)一發(fā)布，指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)。”相對于2007年的規(guī)定而言，遼寧省2011年的規(guī)定也將指導(dǎo)性案例的選取主體確定為縣級以上人民政府。
（三）湖南經(jīng)驗(yàn)：規(guī)范行政機(jī)關(guān)“指導(dǎo)性案例”的體系化努力
在2010年7月發(fā)布的《湖南省行政執(zhí)法案例指導(dǎo)辦法》中， [4]對行政指導(dǎo)性案例的選擇、效力等問題都進(jìn)行了規(guī)定，這也是迄今為止最為完備的規(guī)定之一，展現(xiàn)了湖南省將行政“指導(dǎo)性案例”加以體系化的努力與嘗試。
在案例的遴選標(biāo)準(zhǔn)上，除強(qiáng)調(diào)指導(dǎo)性案例所具有的裁量權(quán)控制功能外，湖南省還強(qiáng)調(diào)要符合本地區(qū)、本部門的實(shí)際情況。該辦法第11條規(guī)定，“縣級以上人民政府工作部門選擇、報送的行政執(zhí)法指導(dǎo)案例……應(yīng)當(dāng)符合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會、文化等客觀實(shí)際，符合本部門行政裁量權(quán)基準(zhǔn)。”較之河南省的規(guī)定，該省的指導(dǎo)性案例發(fā)布內(nèi)容中并未包含“案例評析”部分，而更為強(qiáng)調(diào)尊重原先的案例文書。對于行政指導(dǎo)性案例的拘束力，則明確規(guī)定，“除法律依據(jù)和客觀情況變化以外，應(yīng)當(dāng)參照本級人民政府發(fā)布的行政執(zhí)法指導(dǎo)案例，作出與行政執(zhí)法指導(dǎo)案例基本相同的處理決定。……不參照本級人民政府發(fā)布的行政執(zhí)法指導(dǎo)案例，且無正當(dāng)理由的，應(yīng)當(dāng)自行改正；有監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)可以責(zé)令其改正，拒不改正的，依法予以撤銷。”這也強(qiáng)化了行政指導(dǎo)性案例所具有的拘束效果。
二、行政指導(dǎo)性案例制度建構(gòu)所面臨的問題
細(xì)加分析上述三個地區(qū)的實(shí)踐做法，可以發(fā)現(xiàn)存在諸多需要進(jìn)一步考量與關(guān)注的問題。例如，河南省以省級主管部門作為行政指導(dǎo)性案例的遴選主體，遼寧省與湖南省則選擇了縣級人民政府為遴選主體，究竟由哪一級主體來作為行政指導(dǎo)性案例的遴選主體較為合適？行政指導(dǎo)性案例究竟應(yīng)當(dāng)具有何種拘束力？是河南省的“可以參考”，抑或是遼寧省的“參照先例”、“參照指導(dǎo)性案例”，抑或是湖南省的“應(yīng)當(dāng)參照”？此外，應(yīng)當(dāng)選擇哪些案例作為行政指導(dǎo)性案例？行政指導(dǎo)性案例是否應(yīng)當(dāng)公布？這些問題都開始初現(xiàn)于各地實(shí)踐，有待于進(jìn)一步明確。
（一）行政指導(dǎo)性案例的遴選主體
因司法系統(tǒng)奉行兩審終審和審判監(jiān)督機(jī)制，由此強(qiáng)調(diào)由“最高人民法院”或是“最高人民檢察院”來作為頒布主體。此外，司法權(quán)更為強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性，對相同性質(zhì)的案件糾紛之處理是一致的，其法律評價是一樣的。故而，對全國各地的同一性質(zhì)的糾紛應(yīng)當(dāng)有相同或相似的裁判結(jié)果。行政領(lǐng)域是否如此呢？從各地的規(guī)定來看，河南省以省級行政機(jī)關(guān)為遴選主體，湖南省則以縣級以上行政機(jī)關(guān)作為遴選主體。這種行政層級的高低是否會影響該案例的“指導(dǎo)”效果呢？此時，需從兩個方面來考量這一問題。
一方面，基于行政組織法的一般原理，上下級的行政機(jī)關(guān)之間會因監(jiān)督而形成一系列權(quán)力關(guān)系，如上級對下級的指揮權(quán)、對于下級行政機(jī)關(guān)不當(dāng)處分的撤銷權(quán)、停止權(quán)等。它意味著行政首長可以通過人事、組織、程序、預(yù)算、計劃與個案中行為的指揮協(xié)調(diào)而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。 [5]這種傳統(tǒng)的層級制與官僚制特征對于行政任務(wù)精確且順利的實(shí)現(xiàn)具有一定意義，進(jìn)而也使得上級對于下級可以通過某種方式來實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，“指導(dǎo)性案例”便是其中的一種方式。
另一方面，對于行政權(quán)的行使而言，固然也要求根據(jù)中央制定的政策來管理行政事務(wù)，然而各地區(qū)的差異使得各地需要制定適合本地區(qū)的政策和規(guī)定來創(chuàng)造性地行使權(quán)力。同時，官僚機(jī)構(gòu)中的信息通常集中于較低層次。也就是說，基層行政執(zhí)法人員往往會具有更多的專業(yè)知識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來解決行政執(zhí)法中出現(xiàn)的問題。因此，由更為基層的行政機(jī)關(guān)來進(jìn)行行政指導(dǎo)性案例的選擇，這更符合行政靈活性和便宜性的要求。當(dāng)然，這兩個方面的綜合考量依然需要根據(jù)各個具體的部門、領(lǐng)域來確定。也就是說，確定行政指導(dǎo)性案例的發(fā)布主體實(shí)際上相當(dāng)復(fù)雜，這也導(dǎo)致了各地實(shí)踐做法的差異。
基于上述討論，行政指導(dǎo)性案例的遴選主體并不同于“兩高”指導(dǎo)性案例，它不必然強(qiáng)調(diào)由最高級別的檢察機(jī)關(guān)抑或法院來發(fā)布指導(dǎo)性案例，而更加強(qiáng)調(diào)對于行政執(zhí)法實(shí)踐中相關(guān)問題的針對性和解決問題的能力。
（二）行政指導(dǎo)性案例的遴選標(biāo)準(zhǔn)
根據(jù)最高人民法院《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》， [6]其中所確定的指導(dǎo)性案例標(biāo)準(zhǔn)為：(1)社會廣泛關(guān)注的；(2)法律規(guī)定比較原則的；(3)具有典型性的；(4)疑難復(fù)雜或者新類型的；(5)其他具有指導(dǎo)作用的案例。與該規(guī)定相比較，在各地不同的遴選標(biāo)準(zhǔn)之中，究竟哪些標(biāo)準(zhǔn)具有行政指導(dǎo)性案例的特質(zhì)呢？
以河南省與湖南省的規(guī)定為例，湖南省的規(guī)定行政指導(dǎo)性案例的遴選標(biāo)準(zhǔn)包括：(1)容易產(chǎn)生執(zhí)法偏差的；(2)社會效果、政治效果較好的案件；(3)行政裁量因素較多的案件。(4)數(shù)量較大的案件。河南省的相關(guān)規(guī)定中則確立了10項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，諸如不予行政處罰的案例；減輕、從輕、從重行政處罰的案例；新型或具有普遍意義的案例；涉外或者在本地區(qū)影響較大的案例；當(dāng)事人爭議較大的案例；案情復(fù)雜難以區(qū)分的案例；經(jīng)過行政復(fù)議或行政訴訟的案例等。部分規(guī)定體現(xiàn)了行政的特性，但是很多標(biāo)準(zhǔn)卻是參考或者直接“挪用”了“兩高”指導(dǎo)性案例的規(guī)定，符合行政領(lǐng)域特征的案例遴選標(biāo)準(zhǔn)則有待于進(jìn)一步明確。 [7]
如基于行政的地域性考量，“地方特色”因素也應(yīng)納入其中。如某煙花制造公司違法違規(guī)生產(chǎn)案 [8]便是地方特色的體現(xiàn)，湖南瀏陽正是煙花爆竹的重要產(chǎn)地之一。基于當(dāng)下行政決定書的說理現(xiàn)狀，行政指導(dǎo)性案例的遴選標(biāo)準(zhǔn)中還需特別強(qiáng)調(diào)遴選案例的說明理由的充分性。以××縣人民醫(yī)院使用劣藥“冠心寧注射液”案為例， [9]該案處理意見認(rèn)為：“根據(jù)……規(guī)定，永州市藥品檢驗(yàn)所是法定的藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，永州市食品藥品監(jiān)督局對該案具有管轄權(quán)，依法立案調(diào)查符合法律規(guī)定。……應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)事人從輕處罰，按照裁量權(quán)基準(zhǔn)中一般違法行為行政處罰階次，處以當(dāng)事人銷售藥品貨值金額一倍的罰款，即36000元。另永州市食品藥品監(jiān)督局對此類案件的處罰，過去都按貨值金額一倍進(jìn)行罰款，也體現(xiàn)了遵循先例的原則。”仔細(xì)分析這兩點(diǎn)，對于第一點(diǎn)事實(shí)認(rèn)定而言，何種機(jī)構(gòu)具有執(zhí)法權(quán)、執(zhí)法權(quán)的范圍通常都會由相關(guān)法律規(guī)定，因此它更是一種具體的法律適用，進(jìn)而可能并不符合對后案具有拘束效果的“指導(dǎo)性案例”要求。對于第二點(diǎn)，則是遵循先例規(guī)則的體現(xiàn)，這原本也可通過行政先例的自發(fā)形成而實(shí)現(xiàn)。此外，各地應(yīng)將“未經(jīng)復(fù)議和訴訟”也納入行政指導(dǎo)性案例的遴選標(biāo)準(zhǔn)中。原因在于，基于行政救濟(jì)的路徑選擇，那些未經(jīng)復(fù)議和訴訟的案件可以從側(cè)面證實(shí)該行政執(zhí)法的決定書在說理等方面的合法性與正當(dāng)性。
也就是說，行政領(lǐng)域的指導(dǎo)性案例除了一般的標(biāo)準(zhǔn)，即選擇行政執(zhí)法中的熱點(diǎn)與難點(diǎn)問題之外，更應(yīng)結(jié)合行政的特殊性，在考量地方差異的基礎(chǔ)上，將行政說理較為充分的案例納入遴選范圍。
（三）行政指導(dǎo)性案例的拘束力定位
河南省認(rèn)為行政指導(dǎo)性案例的拘束力是“可以參考”，遼寧省認(rèn)為是“可以參照”，湖南省則將其拘束力認(rèn)定為“應(yīng)當(dāng)參照”，究竟這種拘束力應(yīng)當(dāng)如何定位呢？
首先，從字面的含義來看，“參照”是指按相關(guān)信息來規(guī)范行動，“參考”則意味著行政機(jī)關(guān)可以去借鑒相關(guān)信息，但是否采用由自己決定。相對而言，參照的效力要強(qiáng)于參考。也就是說，在三個地區(qū)的不同規(guī)定中，湖南省規(guī)定因采用了“應(yīng)當(dāng)參照”，其效力最高，遼寧省次之，河南省的指導(dǎo)性案例效力最弱。然而，行政不同于司法，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的指導(dǎo)性案例會因?yàn)樾姓M織法中的監(jiān)督權(quán)等權(quán)力而實(shí)際上形成更為“強(qiáng)化”的拘束效果， [10]很可能會帶有一種行政系統(tǒng)內(nèi)部的強(qiáng)制拘束效果，由此產(chǎn)生的結(jié)果是上級行政機(jī)關(guān)頒布的指導(dǎo)性案例自然會對下級行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的拘束力。這會導(dǎo)致實(shí)踐中行政指導(dǎo)性案例的拘束力恐怕不是“可以參照”，而是一種“應(yīng)當(dāng)參照”，即對于下級行政機(jī)關(guān)而言，行政指導(dǎo)性案例即便不具有“法律上的拘束力”時，也會產(chǎn)生“事實(shí)上的拘束力”。此外，對于發(fā)布行政指導(dǎo)性案例的本級行政機(jī)關(guān)而言，也會產(chǎn)生自我拘束的效果。原因在于，行政機(jī)關(guān)藉此可以捍衛(wèi)行政機(jī)關(guān)政策的穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)對行政機(jī)關(guān)自我權(quán)力的一種控制。
目前，絕大多數(shù)行政指導(dǎo)性案例都未對外公開，其更多看重的是行政“內(nèi)部”的執(zhí)法和依法行政的需求，因此關(guān)于其“外部”拘束力的討論，更多是一種沙盤演練。如果行政指導(dǎo)性案例被相對人知曉，相對人可將指導(dǎo)性案例作為支持自身訴訟請求的理由或論據(jù)；如果行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法、行政復(fù)議、行政訴訟過程中，將行政指導(dǎo)性案例作為執(zhí)法的依據(jù)，那么行政機(jī)關(guān)有向相對人公開相應(yīng)指導(dǎo)性案例的義務(wù)。
（四）行政指導(dǎo)性案例的公開問題
關(guān)于司法判決書的公開，實(shí)務(wù)界已有不同做法。 [11]對此，學(xué)界已早有討論。由于行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)性案例制度原本就是近幾年來的新生事物，因此其公布問題尚未受到關(guān)注。然而，從各地規(guī)定來看，行政指導(dǎo)性案例的公布是制度設(shè)計之初的應(yīng)有之意。如河南省規(guī)定，“省水行政主管部門對于經(jīng)審定后的指導(dǎo)性案例，應(yīng)當(dāng)通過部門網(wǎng)站公布等形式供各級水行政主管部門參考。”其他省也有類似的公開規(guī)定。但通過對河南省、遼寧省以及湖南省的實(shí)踐做法的考察，僅僅可以發(fā)現(xiàn)湖南省在政府網(wǎng)站上公布了部分指導(dǎo)性案例，其他兩省則未向社會公眾公布。這說明對于是否需要公開以及公開的程度與范圍如何，實(shí)踐中仍然存在分歧。然而，鑒于其可能產(chǎn)生的拘束效果，這種不公開或者僅僅是內(nèi)部公開并不妥當(dāng)。
之所以造成當(dāng)下的局面，我們或可做出這樣的推測，一旦這些案例被公開，可能會面臨著諸多問題：(1)行政機(jī)關(guān)的相關(guān)案例文書是否足以接受拷問？在當(dāng)下的行政執(zhí)法實(shí)踐中，行政決定書的說理改革尚在進(jìn)行之中，很多案例文書尚缺乏充分的說理，一旦這些文書被公開，是否可能反過來影響到行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法形象？同時，行政機(jī)關(guān)的大量行政決定可能會涉及到諸如商業(yè)秘密、個人隱私等不宜被公開的內(nèi)容，這些信息又應(yīng)當(dāng)如何處理？是否會因?yàn)楣_造成對相對人的另外一種權(quán)利侵害？(2)行政相對人是否可以以此作為訴訟或者提出復(fù)議的依據(jù)？一旦這些文書被公開，行政相對人是否可能以此作為對抗類似行為的“武器”或者工具呢？這些因素都可能阻礙行政指導(dǎo)性案例的公開步伐。這也意味著在進(jìn)行行政指導(dǎo)性案例制度的相關(guān)制度設(shè)計時，應(yīng)首先夯實(shí)這些基礎(chǔ)。
三、行政指導(dǎo)性案例制度的完善之道
為了解決并應(yīng)對上述問題，未來的行政指導(dǎo)性案例制度建構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)考量如下因素：
（一）行政領(lǐng)域的不同與選取主體的多元化
行政決定的作出過程不僅需要選擇具體個案中應(yīng)當(dāng)適用的法規(guī)范，而且更需借助行政專長來進(jìn)行復(fù)雜的政策裁量與選擇。因此，行政指導(dǎo)性案例也應(yīng)具有類似要求，即考量某部門或者某一執(zhí)法領(lǐng)域的特殊性。
1．對于給付行政領(lǐng)域可以更多地由市縣級人民政府作為選取主體。從當(dāng)下的實(shí)踐做法來看，各地行政機(jī)關(guān)所發(fā)布的指導(dǎo)性案例多集中于行政處罰領(lǐng)域而缺乏對其它領(lǐng)域的關(guān)照。事實(shí)上，給付行政領(lǐng)域較多地會受到地方財政與預(yù)算的支持，在立法上也傾向于由地方政府來負(fù)責(zé)相關(guān)的給付事宜，因此在行政指導(dǎo)性案例的選擇上，由市縣級人民政府來選擇更具有典型意義。該領(lǐng)域本無完善的宏觀立法設(shè)計，通過指導(dǎo)性案例的頒布也可以發(fā)揮彌補(bǔ)法缺漏的功能。
2．對于實(shí)踐中較易發(fā)生爭議的行政處罰、行政許可類案件可以選擇由市縣級人民政府來選擇并頒布指導(dǎo)性案例。由于處罰、許可類案件在實(shí)踐中的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)積累時間已經(jīng)較長，且基于各地行政處罰、許可裁量基準(zhǔn)制度的普遍建立，行政指導(dǎo)性案例可以作為與之相互配合的制度來共同發(fā)揮作用。
3．對于監(jiān)管色彩比較明顯的垂直型管理領(lǐng)域，可以選擇更高級別的行政機(jī)關(guān)來選取指導(dǎo)性案例。例如證券業(yè)、藥品監(jiān)督管理行業(yè)，基于垂直管理的組織法架構(gòu)特征與規(guī)則，由最高級別的監(jiān)管部門來選擇并頒布指導(dǎo)性案例更為妥切。這樣的制度設(shè)計可以使行政指導(dǎo)性案例在不同領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)功能的最大化。
除了需要在層級上考慮的問題之外，比較國外法的類似做法，實(shí)際上還有一個需要重視與思考的問題，即頒布行政指導(dǎo)性案例的主體本身究竟是否具有“同案同罰”的執(zhí)法水平與技術(shù)能力。那些美國法中存在類似做法的機(jī)構(gòu)，如美國的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，該類機(jī)構(gòu)往往是一種類似于司法機(jī)關(guān)的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)，其裁決書本身的說理便較為充分。由此，提高行政機(jī)關(guān)自身的執(zhí)法水平和說理能力實(shí)則是關(guān)涉到該項(xiàng)制度能否真正發(fā)揮功能的關(guān)鍵點(diǎn)。
（二）行政決定說明理由的強(qiáng)化
行政指導(dǎo)性案例制度還需行政決定說明理由的強(qiáng)化，這種強(qiáng)化可以通過兩種形式實(shí)現(xiàn)。(1)從指導(dǎo)性案例的個案發(fā)布來看，需要選擇那些給出充分說理的執(zhí)法文書。同時，一旦違背先前的指導(dǎo)性案例時，行政機(jī)關(guān)必須給出充分的理由說明。在理由的陳述中，應(yīng)當(dāng)說明改變行政決定的背景以及正當(dāng)化的理由，對事實(shí)問題、法律問題以及它們之間的邏輯關(guān)系給予充分的理由說明。這種文書并不全然需要追求類似于司法裁判式的說理，一些行政執(zhí)法中的特殊案件，例如經(jīng)由簡易程序處理的行政處罰案件也可進(jìn)入指導(dǎo)性案例之列。(2)行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)性案例也會間接強(qiáng)化行政決定作出過程中的說明理由制度。如在社會保障領(lǐng)域，往往會將“工傷”案件作為典型案例來對待，也會因此而上升為指導(dǎo)性案例，對于其中何為“工作時間”，何為“工作場地”，何為“因果關(guān)系”，在行政決定環(huán)節(jié)便應(yīng)該給予充分的理由說明。
特別是對于裁量理由的說明需要在今后的指導(dǎo)性案例制度建設(shè)中加以強(qiáng)化。目前盡管我國在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中指出，“行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)在行政決定中說明理由”，而且在晚近的行政處罰裁量基準(zhǔn)制度中也逐漸引入了對適用裁量基準(zhǔn)的理由說明要求，但行政裁量權(quán)行使的說明理由要求尚未普遍化，對此在未來應(yīng)通過成文法和案例指導(dǎo)制度來發(fā)展相關(guān)的說明理由要求。
可以說，行政決定說明理由的強(qiáng)化不僅僅是指導(dǎo)性案例制度建構(gòu)本身的必然要求，也會影響到行政決定書的相關(guān)變革。
（三）行政指導(dǎo)性案例拘束效果的廓清
可從對內(nèi)的拘束力及對外的拘束效果兩方面來認(rèn)定行政指導(dǎo)性案例的拘束效果。
1．基于行政自我拘束的需求，行政主體如曾在某個案件中做出相應(yīng)決定，那么，在其后同類案件中，行政主體應(yīng)受到此前決定的拘束。
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